«Закон легализует право чиновника плевать на цели и смыслы деятельности»
24 Мая 2010

• Версия для печати

Президент Д.А. Медведев недавно подписал закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Закон вызвал опасения и дискуссии – особенно в части образовательных и медицинских учреждений. Мы публикуем интервью с главой фракции «Справедливой России» в Государственной Думе Николаем Левичевым по поводу этого закона.

Название закона, как и его текст, достаточно непрозрачны.

Вот, как ни странно, из его непрозрачного названия следует и его назначение. Правовое положение государственных учреждений будет меняться (в названии эти изменения однозначно названы «совершенствованием»), и это повлечет за собой необходимость внесения изменений в существующие законы. Таким образом, данный закон должен регулировать и изменения, и их внесение.

Паника – от внезапности?

Закон действительно возник как черт из табакерки – в последний день 2009 года Минфин внес проект на рассмотрение в Государственную Думу. А 23 апреля 2010 он был принят уже в третьем чтении. Закон, затрагивающий буквально каждого гражданина страны, касающийся самых деликатных социальных тем, проскакивает через законодательное горнило без единого признака общественного обсуждения! О причинах такой стремительности можно только догадываться. Мне кажется, гораздо интереснее прояснить нашу позицию – мы ведь были и остаемся активно против этого закона. И нас не меньше других интригует причина скоропостижности документа, который идет вразрез даже с инициативами того же Минфина.

А в чем противоречие?

В феврале 2010 года в Министерстве финансов был обнародован масштабный документ — проект программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. С его помощью планировалось внедрить в практику как раз программно-целевой метод составления госказны. Этот документ как раз выглядит наиболее разумно, потому что в нем предъявляются логика и принципы, по которым надо экономить бюджетные деньги. Программно-целевой метод – это очень верная модель и проектирования деятельности, и распределения денег на нее. По замыслу документа, долгосрочные целевые программы (ДЦП) взамен существующих федеральных целевых программ (ФЦП) позволят более эффективно расходовать бюджет. В этом документе есть свои блохи, но сейчас для нас важно другое. Проект был своего рода входной дверью в нервную и чувствительную «воронью слободку», именуемую социально-культурной сферой. Понятно, порядок надо наводить, – но никому не перекрыв газа и никого в коммуналке не перессорив... Так вот, обсуждаемый закон просто опровергает эту инициативу.

А инициатива пригодна для социальной и – особенно – культурной сфер?

Именно социальная сфера – культура, образование, медицина – наиболее эфемерная с точки зрения, так сказать, «оцифровки». И она должна быть встроена в программно-целевую матрицу. А закон в двадцать пятый раз переписывает организационно-правовые формы учреждений, полагая, что через форму можно делать реформу. Но это можно сделать, только заходя через цели. Какая разница, какую форму имеет бюджетополучатель, если финансирование происходит по принципу исполнения задач, поставленных государством? Пусть бюджетополучатель хоть горшком именуется.

То есть определение того, кто и сколько денег должен получать от государства, должно зависеть от приложимости его ресурсных деталей к общей целевой картине?

Да, конечно. Например, государство видит в качестве одной из своих целей укрепление нравственного климата в обществе. Согласно этой цели эксперты формулируют программы, доказательно направленные на ее достижение. И, например, согласно независимой экспертизе такой программой становится – научить к 2025 году каждого третьего россиянина играть на скрипке. Происходит аудит ресурсов – музыкальных школ, кружков, домов пионеров, мастерских по выпуску скрипок, агентств по натягиванию струн и тому подобное. Деньги даются учреждениям (инструментам) в соответствии с заявленными возможностями. Ответ за использование денег – по результатам. Вы заявили, что лучше всех учите играть на скрипке, наши эксперты нашли, что ваши заявления обоснованы, и выделили вам деньги – теперь отчитайтесь, скольких вы таки научили. Вы заявляли, что лучше всех канифолите смычки – покажите нам результаты, обоснуйте новый грант. Это очень условная картинка, но это принцип, который лежит в основе «Программы повышения бюджетной эффективности» Минфина, – и он полностью зачеркивается вышедшим законом.

Но какие-то плюсы в законе есть?

Безусловно. Закон вроде как призван реформировать систему устройства социальной сферы, доставшуюся нам с советских времен. Время идет, страна изменилась, а принципиальная структура социальных институтов – нет. Однако этим благим намерением буквально мостится дорога в ад. Все свои плюсы закон сам же и хоронит.

В чем же все-таки основной дефект закона?

Ничего не изменится, если вы станете бюджетное именовать казенным. Это просто игра в термины. Один из главных и крайне неприятных месседжей закона: раньше государство было обязано рассчитываться с бюджетополучателем, теперь оно меняет свою обязанность на право. Это не плохо и не хорошо, если проработан четкий механизм и принцип, по которому это право государства реализуется. Нынешний закон ни принцип, ни механизм не определяет. Поэтому первое, что мы вычитываем из такого закона – нас будут кидать, закрывать, игнорировать, бросать всей нашей социалке пересохшие крошки с барского стола.

Но в развитых странах у государства как раз право, а не обязанность, – и социальная сфера чрезвычайно мощная.

Да, потому что нет как таковых «бюджетных учреждений» в российском понимании. Есть, скажем так, бюджетные исполнители. Они функционируют на государственные деньги, но не в статусе несменяемого иждивенца, а в роли полноправного исполнителя государственного поручения. Это все осуществляется через бюджетные процессы, а не через жонглирование бесконечным организационно-правовым дроблением. Есть известная методология подготовки и исполнения бюджета, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. Оно так и называется – бюджетирование, ориентированное на результат. Или «программно-целевой подход». То есть именно то, что предложил Минфин в своих Положениях, и что полностью – вдруг! – отверг своим законом.

Может ли такое понятие, как «результат», всерьез обсуждаться в случае с социальной или культурной сферой?

Только так и можно работать в этих сферах, только через результат. В США, например, с 2001 года существует система рейтинговой оценки программ (Program rating assessment tool (PART) – прим. ред). PART как раз и является инструментом оценки целевых программ. Основано все на изучении и оценке деятельности посредством очень широкого круга показателей и факторов. Это подробно продуманная система, которая включает в себя серию тематических вопросов: по 30 на каждую из четырех областей оценивания. Структура, цели, долгосрочность перспективы, категории финансирования программы, критерий «конечный эффект программы» – все отражено. Ответы на вопросы системы PART ранжируются по шкале от 0 до 100, оценки формируются в общие баллы, которые являются основой для составления конечного рейтинга: «Эффективные», «Достаточно эффективные», «Формально приемлемые», «Неэффективные» программы.

Нам нужен такой же инструмент?

Я не говорю о том, что нужно внедрять кальку этой программы. У нас иная общественная ситуация, другая среда. Я лишь говорю, во-первых, что есть реальная возможность оценить эффективность и нужность той или иной социальной работы. А закон, который мы обсуждаем, эту логику полностью проваливает.

И поэтому разговоры о «конце бесплатной эпохи» не совсем беспочвенны?

Допустим, мы хотим, чтобы дом культуры изыскивал внебюджетные средства для своего существования. Какие есть варианты? Аренда, самый очевидный и самый любимый метод дохода, и, например, рекламные площади. Если же эти два способа недоступны (ну какую рекламу может на коммерческой основе разместить сельский клуб?), то остается один путь – деньги от конечного потребителя. Это и означает перевод ряда прямых услуг учреждения на платную основу. И общественная паника по поводу «платного образования» коренится именно в понимании того, что внебюджетное поле-то голое. Нет развитой системы благотворительности, нет внятной программы с рабочим инструментарием по социальной ответственности бизнеса. Нет никаких институтов мотивации социального донорства. Старый анекдот про «дали пистолет – и крутись, как хочешь» становится реальностью. При оговорке, что пистолет-то пластилиновый.

Но ведь в части бюджетных организаций законом сформулировано понятие госзадания – разве можно говорить о том, что бюджетные организации остаются совсем без защиты?

Тут-то мы и оказываемся в полном тупике. Госзадание – это ключевой субъект закона, ключевой инструмент действия такого закона. Но, увы, не этого. Закон заведомо взял неверный вектор в реализации праведных намерений: госзадание в нем выглядит каким-то совсем таинственным зверем. Это что-то типа образа принца Гамлета в мировой режиссуре – понимай как хочешь, трактуй согласно своим представлениям. И это самый слабый момент закона. Потому что по идее госзадание как раз должно быть и инструментом оптимизации этой сферы, и механизмом определения результативности, и носителем критериев как собственной эффективности, так и эффективности своего исполнения. А здесь получается, что важнейший механизм закона и не прописан.

А если посчитать, что он все-таки прописан, то как выглядит его функция?

Бледно выглядит, пятым колесом в телеге. У нас, например, есть закон о госзаказе, где четко прописано, что это такое и на каких принципах он формируется. По идее, социальное госзадание также заслуживает своего отдельного закона, либо все-таки несколько иного статуса в законе обсуждаемом. Госзадание, само понятие, должно быть движком, запускающим желаемую перестройку социальной сферы. А что мы видим здесь? Оно переносится на уровень подзаконных актов, на уровень, где сталкивается десяток взаимоисключающих интересов.

Кто же здесь основной выгодоприобретатель?

Уж точно не государство, не страна и общество. Госзадание по этому закону превращается в обычное и, главное, случайное номенклатурное распоряжение. Как определять эффективность госзадания, если оно включено не в систему результативной оценки деятельности, а в искусственную организационно-правовую сетку? Кто и по какому принципу определил, что все до единой психбольницы полезны, а польза всех до единой сельских школ априорно стоит под сомнением? Где в законе прописаны критерии эффективности госзадания? Где прописано, как отделить неэффективность деятельности, если она была всего лишь исполнением госзадания, от неэффективности собственно госзадания? Как регулировать ситуации, когда госзадание не полностью покрывает или выходит за пределы уставной деятельности учреждения? Как учреждение может оспорить полученное госзадание, если не предложено ни административного, ни судебного порядка оспаривания. Вот вам и почва для конфликта интересов.

То есть вопросы по госзаданию – кто будет формировать, каким образом, с каким целеполаганием – остаются пока открытыми?

Увы. Это все равно что в уголовном кодексе написать: за преступление – расстрел. А что такое преступление? – спрашивает общественность. А это мы сообщим вам отдельно и чуть позже. Ждите. Ключевое понятие закона только формирует вопросы, вместо того, чтобы однозначно их снимать.

Закон добавит дополнительный вес чиновнику?

Конечно. Вопрос доступа – кто, когда и почему – к госзаданию вообще опущен, о прозрачности ни слова. Какой из наших общественных пороков это подкормит, вы сами понимаете. Приходит ректор областного вуза за бюджетом. Его вуз оказывает образовательные услуги по получению первого высшего образования, второго высшего и дополнительного образования. Ему чиновник (а другого фигуранта в определения госзадания в законе не назначается) говорит: «У тебя госзадание – это услуги по получению второго высшего образования, мы так решили». А что делать с первым и дополнительным, спрашивает его ректор. «А это крутись сам, формируй бюджет самостоятельно, без помощи государства». Приходит руководитель муниципального театра: планируем поставить пьесу Юджина О’Нила. «Какой такой О’Нил, – говорит чиновник, – я на это денег не дам. Мое госзадание – два спектакля про партию «Единая Россия». Не хочешь принимать госзадание – значит, не хочешь получить бюджет». На каком основании принято решение о том, что второе высшее в данном вузе нужнее государству, или спектакль про «Единую Россию» очень важен для нужд муниципального образования, по какому принципу, исходя из каких государственных задач и целей – никому не понятно. Потому что изначально ни о каких государственных целях речи не шло. И закон легализует право чиновника плевать на цели и смыслы деятельности.

Многие поддерживающие закон эксперты, наоборот, объявляют закон либеральным. Он, говорят, позволит быстрее встроить нашу неэффективную социалку в актуальные экономические условия… Например, даст давно ожидаемые права бюджетным организациям в хозяйствовании, в распоряжении имуществом, заработанными деньгами, новые возможности по привлечению внебюджетных средств и так далее.

К сожалению, это декларации. Новое организационно-правовое дробление никак не может само по себе выступить движком желаемого процесса. Например, под видом расширения пределов имущественной ответственности перед кредиторами по сути не предлагается ничего нового. Написано, что учреждение может отвечать любым имуществом, кроме особо ценного. Но ведь речь идет о бюджетных организациях – у них все имущество особо ценное, так как они могут владеть только тем, что необходимо для ведения уставной деятельности. Другого им просто по закону не положено было иметь. Чем же таким новым они могут отвечать перед кредиторами, кроме огрызков карандашей и ржавых гвоздей из красного уголка? Это просто какой-то юридический конфуз. А нам он предъявляется под видом большей свободы для финансовой активности.

Еще говорят о приватизации того, что еще не приватизировано. Есть такой мотив в законе?

Приватизация вряд ли – речь идет, по большей части, о сфере малоприбыльной. Но вот коммерциализация – да. Этот закон в некотором смысле повторяет известный Указ Ельцина в начале 90-х годов, разрешивший коммерческую деятельность на госпредприятиях. Тот самый Указ породил феномен так называемых «красных директоров» – и этот закон может поспособствовать появлению «красных директоров» уже в неиндустриальном поле. А это самый худший тип менеджмента, который только можно придумать: ответственности как за чужое, а прав и полномочий – как в собственной вотчине.

Но свобода руководителя имеет и позитивные стороны…

Пусть у руководителей социальных учреждений будет больше свобод – но пусть они работают и управляют в рамках единой логики эффективности. Программно-целевой подход может гарантировать контроль за «освобожденным» директором музея или филармонии. Он защищает и от чиновничьего произвола. Всегда можно посмотреть: вот программа с высокими рейтингами денег не получает, а вот программа не приносит результатов, а деньги выделяются регулярно. А сейчас на вопрос, почему вы регулярно финансируете государственными средствами чью-то провальную деятельность, вы будете получать ответ – а вот мне кажется, что она не проваливается. И ответ, заметьте, вполне законный.

Однако закон все-таки выделяет группу социальных учреждений, которые остаются на полном и ответственном довольствии государства. Нельзя сказать, что самая важная «социалка» выпихивается из поля ответственности государства?

Да, остается. Но по какому принципу в число так называемых казенных учреждений попали те, кто попали? Из чего следовало, что выделение этой группы следовало проводить по принципу отраслевой принадлежности: все психбольницы, все исправительно-трудовые учреждения, все правоохранительные структуры и т.д. Наверняка, существуют исправительно-трудовые учреждения, которые могут частично самофинансироваться. Почему их полностью должны содержать налогоплательщики? Кто и когда подтвердил, что существующая система психиатрической помощи настолько эффективна, что безоговорочно должна покрываться из госбюджета? Это только будет укреплять ее изоляционность, вместо того, чтобы менять в сторону социально-психологической открытости. Кроме того, и сейчас психиатрические клиники имеют коммерческую деятельность. И с точки зрения имиджа, это не самый лучший выбор. Посмотрите, как выглядят, исходя из этого закона, государственные приоритеты. Зэки, наркоманы и сифилитики, получается, у нас важнее детей и стариков. Милость к падшим – это прекрасно, но мы должны руководствоваться общественно-ценностной логикой, когда строим систему защиты слабого. Нам нужно дать социальные гарантии и шизофренику, и профессиональному скрипачу, и школьнику, и смотрителю музея, и библиотекарю, и пожилой балерине. Сейчас же логика такая – самое рисковое прикроем, а остальное выдавим в автономный статус.

И еще раз о платном образовании. Министр Фурсенко сказал, что ничего подобного этот закон не сулит.

И не покривил душой ни на йоту. Проблема – в абсурдной попытке прикрутить колеса к прибитой к асфальту скамейке. Она не может поехать по определению, зачем ей колеса? Как только вы совмещаете несовместимое, возникает зазор для толкований. А это и есть и поле чиновничьего произвола, и лазейка для коррупции, и зона неконтролируемого управленческого «оффшора». Обсуждаемый закон, вопреки не очень компетентному шуму в СМИ, отнюдь не предписывает учить считать только до пяти, а писать лишь свою фамилию. Он открывает возможность из зазора нестыковки сделать для кого-то прибыль. У нас скрестили немецкую систему обучения (реализованную в советской школе) с американской формой аттестации (ЕГЭ). Мы уже сейчас не знаем, как разгрести это странное сочетание и повернуть его в свою пользу. Процесс обучения не ведет к сдаче ЕГЭ. Соответственно – то, что ведет, что как бы способствует переводу с «немецкого на американский», официально и законно становится платным. С одной стороны, можешь этот «перевод» не покупать, с другой – тогда ты просто не сдашь ЕГЭ. А будет ли этот блок по «переводу» включен в госзадание – большой вопрос. Это как решит конкретный чиновник. И закон разыгрывает лотерею – повезет вам с чиновником или нет. Таких «экстра» услуг может быть очень много. Потому что в школьной деятельности очень много важных воспитательных и образовательных услуг, которые не определяются госстандартом, но без которых школа и не школа вовсе.

То есть закон, даже если считать, что в нем не до конца разобралась протестующая общественность, на ваш взгляд, опасен?

Дело не в том, что этот закон вреден и опасен. Дело в том, что он похож на сочинение двоечника, в котором написано, что Татьяна Ларина была безответно влюблена в Печорина и из-за этого бросилась под поезд. Непонятно, как такой документ может функционировать в качестве законодательного регулятора очень сложной и сверхчувствительной деятельности, какой является вся социальная сфера.

Оригинал материала: Полит.ру