«Ужасы» измеряются триллионами
28 Мая 2015

• Версия для печати

Удивления Татьяны Голиковой

«Мы в прошлом году приняли новый закон о Счетной палате, который делает ее практически главным контрольным органом страны. Отчет, который будет представлен Татьяной Алексеевной Голиковой, базируется на новых полномочиях Счетной палаты», — подчеркнул в беседе с журналистами первый зампред Госдумы Александр Жуков («Единая Россия»), предваряя ее выступление перед депутатами.

Разговор выдался корректным, но острым. Цифры и факты, свидетельствующие о масштабах злоупотребления властью и озвученные руководителем «главного контрольного органа страны», у многих вызвал эмоциональный ажиотаж, переходящий в возмущение. Судите сами: в прошлом году Счетная палата провела 445 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и выявила около 2600 «нарушений и недостатков» на общую сумму 524,5 миллиарда рублей. Из них 342,8 миллиарда рублей приходится на попрание норм бюджетного законодательства, 39,6 миллиарда – на нарушения в сфере размещения госзаказов - 39,6 млрд рублей, или 7,6%,. Неэффективное использование бюджетных средств составило 173,1 миллиарда рублей, нецелевое - 9,1 миллиарда рублей. Большая часть нецелевым образом использованных денег - 7,4 миллиарда – приходится на Объединенную авиастроительную корпорацию. Виновные в злоупотреблениях привлечены к различным видам ответственности.

Всего по представлениям Счетной палаты за отчетный период к ответственности за нарушения российского законодательства привлечены 394 должностных лица, 80 человек уволены. В следственные органы и органы прокуратуры направлено 158 материалов контрольных мероприятий, в результате чего возбуждено 24 уголовных дела, 26 материалов приобщено к документам предварительного следствия, по пяти проводятся оперативно-розыскные мероприятия. Лидером по количеству возбужденных дел является Федеральная служба исполнения наказаний, где по итогам трех проверок возбуждено пять уголовных дел. Второе и третье места делят Министерства обороны и здравоохранения, каждое из которых имеет по четыре уголовных дела. По ее информации, в 2014 году количество нарушений при исполнении бюджета «резко выросло» по сравнению с предыдущим годом. Тем не менее, Счетная палата обеспечила возврат в федеральный бюджет и бюджет Союзного государства более 1 миллиарда рублей.

«Отдельно хочу остановиться на проверках Счетной палаты, вызвавших наибольший общественный резонанс. В прошлом году мы проверили реализацию ФЦП «Развитие российских космодромов на 2006-2015 годы». И выявили увеличения финансирования инфраструктуры космодрома «Восточный» за счет завышения стоимости работ. Анализ результатов применения нормативов при строительстве только объектов космодрома «Восточный» показал увеличение сметной стоимости строительства на 20 процентов - 13,2 миллиарда рублей. В России – более 150 подобных сметных нормативов, которые увеличивают стоимость строительства от 20 до 45 процентов», - сообщила Татьяна Голикова.

И это была лишь часть информации о финансовых махинациях в «Роскосмосе», которые составили астрономическую сумму. Общаясь уже с журналистами по итогам отчета в Госдуме, она не смогла скрыть своего удивления фактическим исполнением бюджета за 2014 год в федеральном агентстве: «Я сначала даже не поверила своим инспекторам, потому что объем финансовых нарушений, который был выявлен в «Роскосмосе», составил 92 миллиарда рублей. Это разные нарушения - и бюджетной отчетности, и нецелевое, и неэффективное использование средств, связанных со строительством объектов».

Разумеется, Счетная палата проверила деятельность федерального автономного учреждения «Федеральный центр ценообразования в строительстве», которое отвечает за разработку и экспертизу сметных нормативов на строительство. И выяснила, что большинство индивидуальных и отраслевых нормативов были разработаны частными компаниями, аффилированными с бывшим руководителем ФЦЦС Евгением Ермолаевым и его супругой. Стоимость разработки только двух сметных нормативов, в том числе для космодрома «Восточный», обошелся казне почти в 1 миллиард рублей.

По итогам материалов Счетной палаты Следственный комитет возбудил три уголовных дела о хищении в особо крупном размере. Не знаю: радоваться или огорчаться по этому поводу? Неужели и в самом деле у нас такая страна, что трем гражданам под силу создать в столь мощной структуре как «Роскосмос» «черную дыру», куда с астрономической скоростью улетело 92 миллиарда рублей? Невольно вспоминается обещание вице-премьера Дмитрия Рогозина взять под личный контроль расходование средств, выделенных на строительство космодрома Восточный и «голову оторвать тем, кто украдет хоть рубль на космодроме Восточный». Судя по всему, переходит от обещаний к делу, сообщив журналистам, что порядка ста чиновников, работающих в космической отрасли, за последние три года были уволены или стали фигурантами уголовных дел.

«Роскосмос» сейчас на пороге перемен. Буквально в эти дни Госдума приняла в первом чтении, законопроект о преобразовании федерального агентства в одноименную госкорпорацию. Это, по замыслам инициаторов реорганизации, позволит объединить управление космической промышленностью, сделать отрасль более эффективной и оставить позади череду неудач, таких как авария ракеты «Протон» и потере грузовика «Прогресс». «Мы создадим государственную корпорацию, думаю, уже во второй половине этого года. Нам потребуется еще два-три года для того, чтобы интенсивно технически перевооружить ракетно-космическую промышленность. Мы перенесем ряд тяжелых производств на Восток. Так, сборка «Ангары» будет происходить уже не в Москве, а в Омске», - заявил Дмитрий Рогозин.

ФЦП «Развитие российских космодромов…» - лишь одна из 40 программ, утвержденных правительством и финансируемых государством. Счетная палата провела их аудит и направила 135 материалов в органы прокуратуры, предварительного следствия, внутренних дел и госбезопасности. Кроме того, в 2014 году инспекторы Счетной палаты возбудили 88 административных дел, по результатам которых к ответственности привлечено 21 лицо, а общая сумма наложенных штрафов составила более 1,166 миллиона рублей. А также было возбуждено 24 уголовных дела.

Но беда не только в том, что каждая из 40 госпрограмм имеет свою «черную дыру» того или иного размера. В состоявшемся разговоре нередко речь заходила о фактической бесполезности некоторых из них. Так депутат фракции «Справедливая Россия», член Комитета ГД по бюджету и налогам Михаил Сердюк поинтересовался результатами проверки Счётной палаты по использованию бюджетных средств по программе «Автомобильные дороги». При этом напомнил: в прошлом году из средств, заложенных на субсидии регионам на софинансирование дорожного строительства, истрачено лишь 33 процента. «67 процентов было не использовано. И колоссальная сумма в 55,8 миллиарда рублей не дошла до регионов», - возмутился он.

Причины того Татьяна Голикова видит в том, что средства направляются из центра в регионы лишь в конце года. Более того, ситуация, считает она, ухудшается: если в 2013 году на четвёртый квартал падало 62 процента всех расходов, то в 2014-м – уже 73. К тому же, большая их половина пришла на счета субъектов Федерации лишь в декабре четвертого квартала. «Соответственно, деньги не успевают потратить, и они снова возвращаются в бюджет. Для того, чтобы переподтвердить их необходимость на те же цели, уходит время, в течение которого должны проводиться сложные дорожные работы. Деньги, как правило, приходят опять к четвёртому кварталу. И этот ужас длится годами и без конца», - так же возмутилась председатель СП.

Вся эта денежная круговерть, по ее словам, происходит потому, что средства включаются в бюджет без соответствующей проектно-сметной документации, без выделения земельных участков, без принятия решения субъектом о финансировании этого строительства. Пока все вопросы утрясается снова приходит зима. Что делать? Татьяна Голикова поддержала думский законопроект, который предлагает рассматривать инвестиционные программы в палате при принятии бюджета. Кроме того, она считает, что субсидии регионам и их объёмы должны фиксироваться отдельным приложением к закону о бюджете и быть совмещены с теми стройками, которые должны реализовываться в рамках бюджета соответствующего года.

В представленном докладе говорится о том, что цели многих госпрограмм расплывчаты, содержат нечеткие формулировки, допускают произвольные толкования. Все это не позволяет обеспечить комплексную проверку их достижений притом, что они должны быть легко измеряемо, благодаря ясности целевых показателей. В качестве таковых часто используются не интегрированные комплексные значения, а легко достижимые результаты. Многие госпрограммы даже не содержат список конкретных мероприятий для выполнения задач. Проблема коренится в том, что в России значительная часть средств тратится через федеральные целевые программы, но разрабатываются они фактически самими ведомствами, которые затем назначаются их исполнителями. Следовательно, и цели там прописываются удобные, легкодостижимые, привычные для чиновников, порождая коррупционные риски.

«Действующий механизм формирования государственных программ не соответствовал задаче перехода на программный принцип планирования и исполнения бюджета. Основная цель программного бюджета так и не была достигнута», - констатировала Татьяна Голикова. Она особо обратила внимание на рассогласованность действий федеральных ведомств: «По бюджетному законодательству представление в Госдуму отчета об исполнении бюджета теперь сопровождается доклад об исполнении государственных программ. К сожалению, рассмотренные на Правительстве два документа – отчет и доклад – никак не корреспондируются друг с другом. Финансовые показатели отчета об исполнении бюджета не соответствуют докладу о реализации программ».

Итоги проведенного анализа были доложены Президенту России. Он в свою очередь поручил внести изменения в нормативные правовые акты, которые предусматривают уточнение концептуальных подходов к формированию госпрограмм. В Счетной палате считают, что для модернизации механизма их формирования необходимо создать своеобразный Госплан – «систему стратегического планирования», которая будет отвечать за создание программ и мониторинг выполнения ими задач. Осведомленные аналитики увидели за прозвучавшими словами камень в огород и Минфина, проводящему бюджетную реформу, и Минэкономразвития, которое сейчас отвечает за согласование всех ФЦП. А также предположили, что выступление Татьяны Голиковой станет началом нового этапа борьбы за передел влияния в экономическом блоке правительства.

Борьба за полномочия

Надо сказать, что Минфину изрядно досталось от депутатов-коммунистов, у которых давняя конфронтация с его руководителем. «Ещё не закончились баталии по корректировке бюджета-2015, которую Госдума провела по требованию Правительства, а Министерство финансов уже довело до всех министерств объёмы бюджетных средств на 2016 год, сократив расходные обязательства на 30 с лишним процентов. При этом нам в последнее время официально твердят: всё стабилизировалось, положение улучшается. Если в закон о бюджете не вносились изменения, то какое право имеет на это Минфин? Почему у нас ситуация улучшается, а все расходы урезаются?!» - обозначил позицию фракции КПРФ ее координатор, член Комитета ГД по охране здоровья Сергей Решульский.

«Они превысили свои полномочия», - без излишнего лукавства согласилась Татьяна Голикова, напомнив, что Госдума, меняя бюджет-2015, поправки в бюджеты на 2016-2017 годы не вносила. Принимать же сегодня решения о пропорциональном сокращении расходов «без какого-либо объяснения причин», по ее мнению, абсолютно некорректно. Глава СП сообщила, что правительство поправило Минфин, отозвав его документы на прошедшем в середине мая заседании комиссии под руководством Игоря Шувалова, ибо «тогда полностью теряется работа по выделению приоритетов, по возможности учёта неэффективных трат и выстраиванию бюджетной политики, которая бы соответствовала антикризисному плану и интересам развития экономики страны».

Тем не менее, коммунисты оформили протокольное поручение Комитету ГД по бюджету и налогам подготовить соответствующие запросы правительству. Председатель соответствующего Комитета Андрей Макаров («Единая Россия») поддержал коллег из оппозиции, упрекнув Минфин в превышении своей компетенции и том, что оно «создаёт ситуацию, когда деятельность и Счётной палаты, и парламента, становится ненужной». Жестко пообещал не допустить ущемления думских полномочий, а попытку ведомства сокращать расходы на здравоохранение, на образование, называя их «неэффективными», расценил «ошибочной политикой, которая убивает будущее страны».

Примерно в том же духе проанализировано исполнением знаменитых «майских» указов Президента. Счетная палата провела их мониторинг и выяснила, что из 62 целевых показателей, которые были установлены на 2014 год указами и другими документами, не выполнено 18 или 29 процентов. Средняя зарплата учителей составила 96,7 процента от средней по региону вместо 100, у воспитателей детских садов и того меньше - 94,3 процента, младший медицинский персонал получал 49,5 вместо обещанного 51 процента.

Не удалось достичь необходимых успехов в доступности дошкольного образования, в сокращении времени ожидания в очереди для получения государственных и муниципальных услуг. Провалилась программа создания высокопроизводительных рабочих мест и, соответственно, роста производительности труда и инвестиций в общем объеме ВВП. Как оказалось, у 83 субъектов РФ существуют проблемы с финансовым обеспечением реализации «майских указов». И если в 2013 году недостаток средств составлял 15 процентов, то в 2014 году он достиг 34.

Кто виноват в срыве исполнения «майских указов»? Разумеется, федеральные власти, которые не только недофинансируют свои обязательства, но и не принимают необходимые документы в срок. Так, до сих пор нет нормативно-правовой базы, регулирующей функционирование системы электронной очереди. А без утвержденных на федеральном уровне документов региональные власти не в силах наладить полноценную работу электронных очередей в многофункциональных центрах.

В 2013 году Государственная Дума поручила Счетной палате особое внимание уделить проблеме управления государственным имуществом, а также выявлению неэффективных трат государственных средств. И Татьяна Голикова доложила: по вопросам приватизации установлены многочисленные системные проблемы, в том числе затянутые сроки и непрозрачность процедур приватизации. Введенная еще в 2010 году Законом о приватизации продажа государственного и муниципального имущества в электронной форме до сих пор не реализуется.

«В целом проверка эффективности приватизации федерального имущества в 2010-2014 годах показала, что поступления в бюджет от продажи акций составила лишь 21 процент от запланированного объема, - сообщила она. – Соответственно те параметры, которые представляются одновременно с бюджетом, были недостоверны. В первую очередь, это связано с тем, что в России отсутствуют единые требования к порядку совершения таких сделок. И это негативно влияет на обоснованность применяемых способов продажи, а также на размер поступлений средств в бюджет».

Говоря о неэффективных тратах государственных средств, она отдельное внимание уделила проблеме, касающейся взносов в уставные капиталы крупных акционерных обществ и государственных компаний. В частности, сообщила, что в 2010-2014 годах за счет средств федерального бюджета были осуществлены взносы в 67 крупных компаний с государственным участием, включенных в прогнозные планы приватизации, на сумму 740,5 миллиарда рублей. «К сожалению, по сей день во многих этих компаниях средства остаются невостребованными, они размещаются на депозитных счетах в банках. Тем самым соответствующие госкомпании получают дополнительный ресурс на свое существование, а государство фактически беспроцентно кредитует крупные компании», - отметила главы Счетной палаты.

Обратила внимание и на расходы, связанные с бюджетными инвестициями. Причем не только на стадии исполнения Федеральной адресной инвестиционной программы, но и в процессе ее формирования. «В 2014 году значение основного показателя результативности программы, такого как ввод объектов в эксплуатацию, существенно ухудшилось по сравнению с предыдущим периодом. Это 407 объектов, или 52,7 процента от общего количества. В 2013 году это было 369 объектов или 41 процент от общего количества», - уточнила она.

В числе основных причин сложившейся ситуации она назвала низкий уровень финансовой дисциплины у главных распорядителей и получателей бюджетных средств, неэффективный контроль за исполнением государственных контрактов и работ, а также некачественное планирование расходов и мероприятий инвестиционного характера. «В этой связи считаю абсолютно оправданной и своевременной депутатскую инициативу о необходимости рассмотрения ФАИП, включая взносы в уставные капиталы на инвестиционные цели, одновременно с проектом бюджета на соответствующий финансовый год и трехлетний период», - подчеркнула глава контрольного ведомства.

Кроме того, обратилась к депутатам с предложением ужесточить наказание за нарушения в бюджетной сфере. «Сегодня мы живем в условиях новых экономических реалий. Текущая ситуация диктует необходимость применения более жестких мер к нарушителям бюджетного законодательства, а также увеличения прозрачности и эффективность использования государственных средств», - констатировала Татьяна Голикова.

Думцы также предложили законодательные меры защиты государственной казны от хищений и коррупции. Прежде всего, единодушно проявили интерес к расширению полномочий палаты. Так, Комитет ГД по безопасности и противодействию коррупции во главе с Ириной Яровой («Единая Россия») задумался над «активизацией совместной деятельности Счетной палаты и следственных органов» и предложил придать материалам контрольного органа статус «отдельного вида доказательств и предусмотреть их в качестве отдельного повода для возбуждения уголовного дела».

Еще «единороссы» в лице председателя Комитета ГД по конституционному законодательству Владимира Плигина, его заместителя Дмитрия Вяткина и члена этого же Комитета Ризвана Курбанова внесли в палату законопроект, который вводит санкции за создание препятствий для работы органов финансового контроля. Речь идет о штрафах за неповиновение инспекторам Счетной палаты и представителям региональных контрольно-счетных органов. Поправки связаны, прежде всего, с непредставлением контролерам при проверках нужных документов.

Депутат от КПРФ, член думского Комитета по вопросам собственности Алексей Корниенко во время отчета поднял вопрос о необходимости наделения материалов Счетной палаты статусом достаточного основания для возбуждения уголовного дела. И поинтересовался у Татьяны Голиковой, насколько «реалистично такое предложение?» С точки зрения его реализации в российской законодательстве сложности есть, ответила она. Тем не менее, пообещала «через обозримую перспективу» показать положительный результат. При этом привела аргументы в пользу того, что нужно ужесточать наказание за нарушения в бюджетной сфере: административные штрафы несоизмеримы с нарушениями: они составляют 2-3 тысячи, максимум 20 тысяч рублей при нарушениях, которые измеряются миллионами.

Член Комитета ГД по уголовному законодательству Юрий Синельщиков (КПРФ) предложил действовать, «как в советское время»: «Появилась статья в прессе – возбуждается уголовное дело». Как он считает, это существенно поднимет результативность материалов Счетной палаты.

Депутаты фракции ЛДПР предлагают повторное предписание Счетной палаты сделать обязательным к исполнению. Ее представитель первый зампред Комитета ГД по бюджету и налогам Сергей Катасонов заявил: «Количество проблем, вскрытых Счетной палатой, уже превышает критический уровень. К сожалению, кроме констатации фактов, очень серьезных и глубоких, дело не двигается. Каждый год мы констатируем одни и те же нарушения. Счетная палата должна работать на опережение».

Павел Анохин