Александр Аузан. Ч.2 Формирование социального контракта в новой России
20 Февраля 2005

• Версия для печати

По теории социального контракта, принято первым делом смотреть на единственный формальный документ, который характеризует социальный контракт, — это Конституция. Но я хочу напомнить, что российская Конституция 1993 года принималась не так, как многие другие. А именно: она принималась при незавершенных дискуссиях в стране. Дискуссии вылились в расстрел парламента в октябре, в чрезвычайное положение после этого и затем в принятие Конституции.

Кроме того, в стране к 93-му году еще не сложились новые группы социальных интересов, которые могли бы примерять к себе эти формальные правила и говорить: «Нет, давайте мы вот тут Конституцию напишем по-другому». Поэтому Конституция 1993 года возникла не как отражение договоренностей влиятельных групп в обществе, а как юридический феномен, под которым на текущий момент не было никакого реального содержания. И вопрос о реальном содержании Конституции возник тогда, когда на поле стали появляться те или иные влиятельные группы.

Первой из таких влиятельных групп, конечно, были олигархи. Для них вопрос об отношении к конституционному порядку возник в 1995-1996 годах, когда повторно на выборы пошел президент Ельцин. Помните, в чем была развилка решения этого конфликтного выбора 1996 года? Было два варианта: можно было отказаться от выборов договориться с коммунистами, пригласить их в правительство. Это публиковалось тогда в газетах как вариант Березовского и группы товарищей и означало отказ от норм Конституции 1993 года. Олигархи пошли на другой вариант. Они решили инвестировать все в кандидата, который, по их мнению, единственно мог противостоять кандидату от коммунистов.

Почему они это сделали? Мне кажется, что нужно увидеть, как формировалась эта группа и как она двигалась дальше. Они не смогли бы выступить единой группой, если бы до этого, а именно в 1994 году, не возник «Круглый стол бизнеса России». Он важен не как организация, а как внутренний договор, между тогда еще не очень крупными хищниками.

По Джеймсу Бьюкенену, первый шаг к общественному договору — это не договор о правах, не договор о власти. Это договор о разоружении: когда издержки внутренней войны становятся слишком большими, нужно договориться о том, чтобы перестать стрелять друг в друга. «Круглый стол бизнеса России» был соглашением между олигархами, когда они договорились не стрелять друг в друга.

Это было очень трудно. (Мне об этом рассказывал ныне покойный Иван Кивелиди, основатель «Круглого стола», который, кстати, был убит своими компаньонами, насколько потом показало следствие.) Это было трудно, потому что у каждого стояли скелеты в шкафу и у каждого было за что и чем ответить другому. Договор о разоружении был заключен, и он им позволил выступить в качестве влиятельной группы на национальном поле и дальше решать вопрос о том, нужна ли для рождающегося большого бизнеса эта система конституционных правил или нет.

Тогда им важно было сохранить право собственности вместе с правом выбора — нормы Конституции 1993 года. Потом произошел еще один шаг в развитии большого бизнеса, который очень важен для понимания того, какой конвенции они добивались. А именно: победа в 1996 году принесла олигархам промышленные активы. Она позволила довершить дело залоговых аукционов и из финансовых капиталистов превратиться в капиталистов промышленных.

Но эта победа с ее результатом привела к концу 90-х годов к изменению установок самого крупного капитала. До этого олигархи были группой, направленной на перераспределение. Они с помощью государства перераспределяли активы в свою пользу. Когда доходы от промышленных активов стали превышать доходы от возможностей перераспределения, изменилась установка большого бизнеса в области общественного договора. Большой бизнес захотел стабильных правил на рынках. До этого стабильность правил не была важна большому бизнесу — ему была важна неприкосновенность его собственности и того общественного порядка, который позволял эту собственность реализовывать. Потом притязания большого бизнеса изменились, и это был один из источников формирования новой структуры общественного договора, потому что первая группа, доминировавшая на рынке, — это, конечно, олигархи.

Но к концу 90-х годов появились еще группы, которые приняли участие в создании конвенции: малый и средний бизнес и в узком смысле гражданское общество, то есть некоммерческий сектор. Я хочу несколько слов сказать о том, что внесли в формирование правил эти потоки.

Средний бизнес как экономическое явление возник, пожалуй, не раньше 1995 года, потому что до середины 90-х практически не было компаний, которые бы заглядывали на пять-семь лет вперед и понимали, что они будут действовать именно в этой сфере деятельности. Кроме того, только после дефолта 1998 года началось массовое образование отраслевых ассоциаций. Это ведь олигархам договориться трудно, потому что они воевали друг с другом, но легко, потому что их не так много. Договариваться в отраслях, где действуют сотни или тысячи участников, гораздо тяжелее. Возникает проблема множественности участников этой области деятельности. Поэтому, конечно, гораздо позже стали возникать более массовые группы, которые были представлены отраслевыми ассоциациями.

Если же говорить про малый бизнес, то он, скорее всего, не получил бы никакого политического представительства, если бы в этом не была заинтересована кремлевская власть. Малый бизнес настолько рассеян численно, настолько лишен возможности иметь специальных менеджеров для создания политических ассоциаций, настолько лишен времени даже для того, чтобы читать газеты и смотреть телевизор, кроме разве что валютных курсов, что фактически без посторонней помощи он сорганизоваться не может. Или же это происходит в течение десятилетий.

Заметным контрагентом во взаимоотношениях с властью средний и малый бизнес стал уже при президенте Путине. Тогда формула договоренности с большим бизнесом свелась к так называемой модели равноудаленности: бизнес не вмешивается в политику, а власть не вмешивается в бизнес. Очень неудачная формула потому, что эта формула не учитывала целый ряд обстоятельств.

Как быть, если крупная американская компания хочет купить контрольный пакет крупной российской нефтяной компании? Должна в этом случае власть вмешиваться или нет? Задеты тут национальные интересы или нет? А как быть, если, скажем, крупная национальная компания спонсирует не одну политическую партию, а три политические партии? Это нарушение соглашения или нет? Вообще-то спонсирование политических партий этой формулой конвенции не запрещено, даже был список политических партий, которые можно спонсировать. А можно спонсировать все партии из списка одновременно? Ничего не сказано: нет этого в конвенции. Поэтому я и говорю, что конвенция была крайне неудачной: она не могла выполняться. Она неизбежно пришла бы к кризису.

Давайте вернемся к малому и среднему бизнесу. Их вклад в формирование правил был связан с политикой дебюрократизации, программой Грефа и так далее: целый ряд законов из пакета дебюрократизации создавался при живейшем участии среднего и даже малого бизнеса. Проведение такого пакета было бы невозможно без определенного давления с этой стороны. Законы вводились в 2001 году, сейчас уже можно сказать, что из этого получилось: каждые полгода проводится мониторинг Всемирного банка по исследованию ситуации с деловым климатом, его проводит институт «ЦЭФИР».

Произошло существенное снижение издержек от проверок деятельности бизнеса. Это очень большой и важный выигрыш, потому что для малого и среднего бизнеса бюрократия — гораздо более страшный враг, чем для бизнеса большого.

Однако замеры также показывают, что выиграли те, кто уже был на рынках, а не те, кто создает новый бизнес. И средний бизнес, естественно, выиграл больше, чем малый. Это показывает вполне нормальную экономическую динамику интересов: какие интересы были вложены в эти законы, такие интересы и сказались на итогах действия этих законов.

Теперь про группу номер три. Как это некоммерческий сектор оказался в ситуации конвенции, переговорного процесса с властью и участия в создании правил? Я хочу напомнить идею Фукуямы насчет того, что первоначальное состояние — это самоорганизация, или, говоря другими словами, гражданское общество (я потом с Фукуямой буду спорить, но с этим тезисом соглашусь). История 90-х показывает, что так оно и есть.

В начале 90-х годов люди оказались брошены властью, система правил была опрокинута. Естественно, они стали самоорганизовываться для решения своих проблем: социальных, бытовых, экономических и так далее. И пока существовала значительная степень анархии, это гражданское общество существовало, никак не обращаясь к власти или взаимодействуя с отдельными региональными представителями власти, отдельными ведомствами. Я бы сказал, что мы в 90-е годы не осознавали, что мир некоммерческих организаций образует основу гражданского общества. Таким же образом, как я думаю, начальники департаментов, губернаторы и министры не очень ясно осознавали, что они образуют государство.

Понятно, что консолидация власти началась в 1999—2000 годах, и понятно, что тогда же пошли процессы координации между некоммерческими организациями, которые привели к определенным результатам, потому что некоммерческий сектор сознавал, что если вертикаль будет выстраиваться, власть усиливаться, а некоммерческий сектор будет оставаться в прежнем состоянии, то очень скоро от некоммерческого сектора останутся только рожки да ножки, потому что разговаривают только с сильным контрагентом.

Тогда и возникли два слова: переговорная площадка. Они возникли перед Гражданским форумом 2001 года, и это ключевые слова для понимания того, как складывались конвенции между третьим сектором и государством.

Мне кажется, что есть два условия для того, чтобы работал переговорный процесс между некоммерческим сектором и государством.

Первое условие: некоммерческий сектор должен быть экономически значим. Он на самом деле значим, потому что, по расчетам Института экономики города, в 1997 году 2% валового продукта страны создал некоммерческий сектор. Я считаю, что это очень консервативный расчет. Кстати, хочу сказать, что в 2003 году это был всего 1%. И понятно почему это случилось: в последние годы некоммерческий сектор живет в худших условиях, чем в 90-е.

В чем же проявляется экономическая значимость сектора? Приведу простой пример. Весной 2001 года ввели налоговое законодательство, очень тяжелое для некоммерческого сектора, потому что нужно было платить налоги, которые платить было невозможно. Например, единый социальный налог, подоходный налог на похлебку для бомжа, на бесплатную консультацию в интернете — при этом еще и индивидуальный налоговый номер бомжа нужно было получить. В общем, много было всяких прелестей. Крупные гражданские организации тогда пошли на переговоры с правительством. И первое, что было сказано правительственной команде, которую на переговорах возглавляла вице-премьер Валентина Матвиенко и где были министры экономического блока, что при таких налоговых условиях мы будем вынуждены уйти вот из этих, этих и этих областей, а вам придется их взять на бюджет и организовывать деятельность в этих областях самим. И на это мы получили очень быстрый ответ: «Нет, мы совершили ошибку, мы пересмотрим эти налоговые нормы». Первое условие диалога вот этих самых нищих многочисленных крикливых или, наоборот, тихо работающих некоммерческих организаций с сильной властью то, что есть экономическая значимость деятельности этих организаций, что они оказывают услуги населению.

Вторым условием является конкурентность политического поля. В ситуации 2001 года были олигархические группы, которые соперничали с властью, была парламентская оппозиция, которая вышла на поле гражданского общества так же, как отдельные олигархи, для того чтобы наладить отношения с этим сектором.

2003 год: Как не состоялся новый общественный договор

При наличии этих двух условий был возможен переговорный процесс, и возникли определенного рода конвенции. Я хочу сразу сказать, что, по моему мнению, этот период закончился в 2003 году. Во всяком случае, в конце 2003 года. Вообще кризис, связанный с «делом «ЮКОСа», означал очень серьезный поворот в формировании структуры общественного договора в России.

Заметьте, что получается. Получается, что было несколько линий, и в этот процесс взаимодействия с властью вступали все новые группы для формирования правил: для воздействия на законодательство, для сближения законодательства с реальной деятельностью и так далее. Но уже тогда в этом процессе была существенная слабость.

Есть такое выражение у тех, кто занимается теорией контракта, — «зонтичный контракт». Это значит, что все замкнуто на какого-то одного контрагента. Все эти силы разговаривали с властью гораздо больше и интенсивнее, чем друг с другом. Поэтому уже тогда была очень существенная слабость во всей этой конструкции. И хотя можно было говорить, что по каким-то тенденциям формируется горизонтальный контракт, на самом деле он был очень слаб.

Я перехожу к кризису с «ЮКОСом», потому что это существенный, поворотный момент. В чем суть этого кризиса? Я не буду рассказывать ничего про само «дело «ЮКОСа» — скажу о том, что, по теории общественного договора, скажем, в варианте нобелевского лауреата Джеймса Бьюкенена, есть очень сложный переход от фазы договора о разоружении к фазе договора о правах. Он связан с проблемой компенсаций. Бьюкенен писал об этом за двадцать лет до того, как возникла проблема, когда олигархи в начале или середине 90-х годов схватили собственность. Они должны за это заплатить? Кому они должны за это заплатить? Что должны заплатить?

На самом деле это нормальная, предсказуемая проблема при формировании общественного договора в стране. И решаться эта проблема могла по-разному. Напомню, что когда де Сото исследовал проблемы с правами собственности, которые возникли в свое время в США, там тоже фигурировала компенсация, потому что формально земля штатов Новой Англии принадлежала аристократии, которая, как положено по английскому общему праву, легально оформила свою собственность. Потом эта земля была без всяких прав захвачена сквоттерами, стала обрабатываться фермерами, а потом еще делилась с помощью оружия (затем вмешивались суды и законодательные собрания). Там тоже стояла проблема компенсации, потому что, когда в итоге отдавали землю тем, кто ее обрабатывал, нужно было решить проблему, как быть с лендлордами, которые легально этой землей владеют. Проблема в некотором отношении обратная.

Проблема компенсации может решаться по-разному. Можно было, скажем, вводить компенсационный налог. Почему его нельзя было ввести сразу, в первой половине 90-х годов?

Во-первых, потому что не было еще достаточно разработанной системы правил для того, чтобы решать такие тонкие проблемы, как компенсационные налоги. Когда начинались залоговые аукционы, их авторы понимали, что они маленьким финансовым капиталистам за государственные деньги продают огромные промышленные комплексы, — права в этом Счетная палата. Только давайте посмотрим, что было бы, не продай они эти комплексы. Там же зарплату не платили, скажем, в «Норильском никеле», а директор государственного предприятия, я помню, по телевизору объяснял, что деньги из Лондона долго идут, с биржи металлов. Бред полный: как будто там на санях везут деньги из Лондона — это электронная операция, она занимает секунды.

Можно было продать и на открытых торгах. Но тогда «Норильским никелем» и вкусным «Юганскнефтегазом», безусловно, владели бы иностранные компании. Ни у кого в стране не было сколько-нибудь значимых денег, чтобы конкурировать на открытых торгах. Поэтому была осуществлена вот такая операция, когда за государственные деньги мелким по мировым понятиям капиталистам продали большие промышленные комплексы, на которых они получили свои миллиарды. Дальше возникает вопрос: что с миллиардами-то делать? Миллиарды они в каком-то смысле получили в подарок, хотя и не без собственного участия и собственных усилий.

Поэтому один вариант — это компенсационный налог, когда говорят: «Пересчитываем. Теперь вы готовы платить — заплатите, а собственность остается вашей». Это вариант, который применялся в Англии.

Другой вариант коренится в том, что они должны не столько государству, сколько различным группам населения. Отсюда та схема, которую мы разрабатывали летом 2003 года как программу под названием «Новый общественный договор», а эта программа разрабатывалась так называемой кризисной группой, возникшей под эгидой Комиссии по правам человека при президенте России, куда входили три ведущие деловые организации: РСПП, «Деловая Россия», «ОПОРА» и гражданские организации из круглого стола «Народная ассамблея». Мы пришли к согласию, что главная проблема у большого бизнеса во взаимоотношениях не с главой государства, а с теми группами населения, права которых бизнес не признавал. Не права на собственность, а иные права.

Есть иллюзия того, что люди, не получившие собственность, страшно хотят ее получить. Это не совсем так, потому что люди довольно легко не только тогда, но и сейчас расстаются, скажем, со своими полученными некогда акциями. Кроме прав собственности, есть права, которые не менее экономически ценны. От трудовых и социальных до потребительских и права на здоровую окружающую среду. Никакие из этих прав реально бизнесом не признавались, и мы видели проблему в том, чтобы совершить размен в признании прав, а деньги, которые действительно должны быть перенаправлены, направить не через государственный бюджет, где они как-то поразительным образом рассеиваются, сколько бы их ни собирали, а через специальные программы новой спонсорской деятельности под контролем, арбитражем со стороны гражданских организаций, как это было предложено большим бизнесом. Вот такого рода программы разрабатывались и обсуждались с властью, с прежним главой администрации нынешнего президента в том числе. В течение трех месяцев.

Окончилось все в Нижнем Новгороде 24 октября 2003 года. Как и предполагалось по договоренности с президентом, там мы должны были обсудить с министрами экономического и силового блока эту самую программу законопроектных работ, конвенций и так далее. Министры экономического блока обсуждали эту программу, а силовой блок нет, потому что представители силового блока знали то, чего не знали остальные, — что Ходорковский на следующий день на пути с форума будет арестован и что кризис будет решен другим способом. И проблема компенсаций будет решена по-иному. И мы, таким образом, войдем не в горизонтальную структуру, а в иную структуру — в структуру вертикального контракта.

Окончание следует.