Иран хотел бы взять на себя безопасность в Персидском заливе, Часть1
2 Декабря 2015

• Версия для печати

Более трех десятилетий вопрос о том, кто будет контролировать Персидский залив, был основанием для массированного наращивания американского военного присутствия в регионе. Основу дилеммы региональной безопасности составляет противостояние двух точек зрения: Иран желает вывода американских войск, чтобы реализовать свое законное, как полагают в Тегеране, право на влияние в регионе, а арабские страны Залива хотят, чтобы США выступали в роли противовеса могуществу Ирана.

Выйти из этого тупика будет непросто. Однако соглашение по иранской ядерной программе дает возможность сделать первый шаг к созданию новой системы безопасности в Персидском заливе, которая будет способствовать улучшению отношений между Ираном и арабскими государствами Залива, а также сокращению объема военных обязательств США.

Необходимость новой архитектуры безопасности

Политические рекомендации для Вашингтона

Для чего нужна новая система безопасности

Кто контролирует Персидский залив? Более трех десятилетий этот остающийся без ответа вопрос служит основанием для массированного наращивания американского военного присутствия в самом стратегически важном регионе Ближнего Востока, через который осуществляется до 30% общемировых морских поставок нефти. Цель американского вмешательства, о которой не говорится публично — не допустить единоличного контроля любой державы над ресурсами региона. За счет прямого присутствия, обучения и снабжения оружием армий своих арабских союзников в Заливе, а в случае с Ираком и военной интервенции Соединенные Штаты оказались глубоко вовлечены в проблемы безопасности этого региона.

Результаты этого вмешательства можно в лучшем случае расценить как неоднозначные — как с точки зрения американских интересов, так и в плане стабильности и развития региона. Тем не менее каждой новой администрации США становится все труднее покончить с вовлеченностью Америки в дела Персидского залива. Ликвидация угрозы в лице бывшего президента Ирака Саддама Хусейна не устранила дисбаланс сил, подрывающий безопасность в регионе, а лишь усугубила его, создав вакуум, ныне заполненный Ираном.

В основе нынешней дилеммы лежит столкновение интересов прибрежных государств: Иран желает вывода американских войск, чтобы реализовать свое законное, как считают в Тегеране, право на контроль над регионом (вытекающее уже из самого его географического названия). В то же время арабские государства Залива хотят сохранения американского присутствия в качестве противовеса традиционного, по их мнению, стремления Ирана к гегемонии.

Впрочем, сейчас, возможно, появился шанс разрешить эту дилемму. Ядерное соглашение между Ираном и группой «5 + 1» — состоящей из постоянных членов Совета Безопасности ООН (Великобритании, Китая, России, США, Франции) и Германии — дает шанс, пусть и в отдаленной перспективе, сформировать в регионе новую систему безопасности, способствующую улучшению отношений между Ираном и арабскими государствами Залива, а также сократить масштаб американского военного присутствия. Параллельно с этим создается и более эффективный в военном отношении блок арабских стран Залива — ему еще далеко до реальной самодостаточности, а в Йемене страны-участницы применяют свой военный потенциал безответственным образом, но он может стать предпосылкой для обретения уверенности этими традиционно «пугливыми» монархиями.

Противники и сторонники соглашения по иранской ядерной программе представляют две противоположные стратегии — отстранения Ирана или его интегрирования в международную систему. Однако речь не идет о выборе по принципу «или-или». С одной стороны, соглашение усилит позиции «ястребов» из Корпуса стражей Исламской революции, который реализует политику Ирана в регионе. Но оно может также расширить пространство для двустороннего взаимодействия Соединенных Штатов и Ирана. Таким образом, Вашингтону стоит попытаться способствовать интеграции Ирана в региональные структуры, чтобы обеспечить его более ответственное поведение и иметь возможность заставить Тегеран платить по счетам, если он и дальше будет строить козни, угрожающие ключевым интересам США.

Поддержание баланса между примирением с Тегераном и его сдерживанием будет непростой дипломатической и политической задачей. Непосредственной проверкой этой стратегии станет способность США и их партнеров среди арабских государств Залива договориться о создании более широкого форума для многостороннего обсуждения проблем безопасности в регионе в качестве первого шага к построению правовой архитектуры региональной безопасности.

Эту идею нельзя назвать беспрецедентной. В Африке, Азии и Латинской Америке существуют региональные организации безопасности, ставящие своей целью снижение напряженности, разрешение споров, урегулирование кризисов и предотвращение конфликтов. Однако добиться стабильных результатов этим организациям не удается.

Особенно провальной оказалась деятельность соответствующих структур на Ближнем Востоке. Так, Лига арабских государств, объединяющая страны Ближнего Востока и Северной Африки, лишена реальных возможностей по предотвращению конфликтов.

Единственный многосторонний региональный форум по вопросам безопасности в Персидском заливе — Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива (ССАГПЗ) — страдает рядом изъянов. Во-первых, в своем нынешнем виде он фактически представляет собой военный альянс, направленный против Ирана. В эту организацию не входят Иран, Ирак и внешние державы, серьезно заинтересованные в безопасности региона, в частности Китай, Евросоюз (ЕС), Индия, Япония, Россия и США. Во-вторых, ССАГПЗ не является многосторонней площадкой для урегулирования кризисов, разрешения конфликтов или принятия мер по укреплению стабильности. Кроме того, в его рамках не существует механизма, позволяющего странам Залива откровенно обсуждать возникающие угрозы и потребности в сфере безопасности. Это представляет собой особенно серьезную проблему с учетом того, что страны ССАГПЗ сталкиваются с рядом вызовов внешнего характера, требующих усиления межгосударственного сотрудничества.

Подключение Ирана к новой многосторонней структуре может стать дополнительным инструментом в американской стратегии «кнута и пряника», призванной повлиять на действия иранского руководства. Однако непосредственную выгоду от такого подключения не стоит преувеличивать. Довольно скромная польза, которую может принести Ирану такая структура, не перевесит глубоко укоренившиеся побудительные мотивы политики Тегерана. Движущими силами его опасного вмешательства в дела региона, судя по всему, служит сочетание радикальной идеологии, стратегического сдерживания, фракционной борьбы внутри страны и твердой уверенности высшего руководства Исламской Республики в том, что она является и должна оставаться незаменимой региональной державой. Несмотря на все сказанное, диалог на низком уровне между странами Залива и Ираном может стать важным первым шагом по снижению напряженности и оказанию влияния на позицию Тегерана. Кроме того, этот новый многосторонний форум может обеспечить предпосылки для более упорядоченного диалога по Ираку, Сирии и Йемену.

Таким образом, новый региональный форум по вопросам безопасности должен быть неотъемлемым элементом долгосрочной концепции США с целью создания юридически обязывающей, более стабильной и предсказуемой системы безопасности в Заливе. В отсутствие такой системы Соединенные Штаты, скорее всего, не смогут избавиться от роли региональной «пожарной команды», вынужденной непосредственно заниматься проблемами, которые страны региона должны решать сами, пусть зачастую и при поддержке Вашингтона. Период после заключения ядерного соглашения с Ираном, когда необходимо сочетать в отношении этой страны политику сдерживания и сотрудничества, представляет собой подходящий момент и контекст для создания этой структуры. Кроме того, участие США в более прочной системе региональной безопасности развеет опасения Саудовской Аравии и других государств Залива по поводу того, что Америка может уйти из региона.

Интересы и стратегия США в Персидском заливе

Более инклюзивная, легитимная и эффективная система безопасности в Персидском заливе будет отвечать интересам Америки и самих стран региона. Выступая в сентябре 2013 года на заседании Генеральной Ассамблеи ООН, президент Барак Обама сформулировал основные интересы Соединенных Штатов в Персидском заливе: противостоять внешней агрессии против союзников и партнеров США, обеспечивать бесперебойные поставки энергоносителей, препятствовать созданию и применению оружия массового поражения и ликвидировать террористические организации. Все это совпадает с интересами государств Залива. Более того, и эти страны, и США, окажутся в большом выигрыше от создания режима безопасности, основанного на правилах и нормах допустимого поведения, который будет способствовать стабильности и сократит риски напряженности или конфликтов. Стратегия администрации в Персидском заливе строится на шести основных принципах.

Во-первых, Соединенные Штаты должны сохранять минимальный уровень участия в делах региона для защиты своих ключевых интересов и обеспечивать это участие в долгосрочной перспективе при одновременном сокращении издержек и рисков.

Во-вторых, страны Персидского залива должны взять на себя основную ответственность за собственную оборону, отчасти для того, чтобы облегчить тяжелое бремя рисков и издержек США при обеспечении безопасности в данном регионе.

В-третьих, многие проблемы, с которыми сталкиваются страны Залива, выходят за пределы их национальных границ, а потому могут быть решены только за счет многостороннего сотрудничества.

В-четвертых, главную долгосрочную угрозу стабильности в странах ССАГПЗ представляет не прямая агрессия Ирана, а нарастающие внутренние проблемы. В то же время Иран косвенно усугубляет эти внутренние вызовы: его вмешательство в дела других стран региона, наряду с изъянами их государственного управления, подпитывает экстремизм среди суннитов.

В-пятых, арабским государствам Залива необходимо провести реальные внутриполитические реформы, которые позволят укрепить безопасность их граждан, снизить привлекательность экстремистских идеологий и сократить возможности для иранского вмешательства. Однако возможности США в плане стимулирования таких реформ сильно ограничены.

В-шестых, Америка не должна становиться на чью-либо сторону в межконфессиональном и геополитическом соперничестве Ирана и Саудовской Аравии: ей необходимо способствовать установлению нового равновесия между этими двумя странами. Создание предпосылок для более конструктивного и устойчивого взаимодействия США с Ираном может усилить влияние Вашингтона в других странах региона.

Подход Америки к проблемам безопасности в Персидском заливе не предусматривает ее обязательства строить вместе с государствами региона более широкую систему безопасности, включающую страны ССАГПЗ, Иран, Ирак и другие влиятельные внешние державы. Тем не менее создание работоспособного многостороннего форума по вопросам безопасности подкрепит нынешнюю стратегию США в Персидском заливе и многие из ее основных принципов. Форум позволит передать местным участникам больше ответственности за решение проблем региона, что являлось бы более естественным, и в то же время стимулирует ответственных внешних игроков увеличить свои обязательства в сфере безопасности.

Исторический опыт

Ближний Восток — единственный регион мира, где нет легитимной, дееспособной и представительной многосторонней организации в сфере безопасности. В прошлом попытки заполнить этот вакуум предпринимались неоднократно, но не приводили к успеху. Ближневосточное пространство буквально усеяно плодами разнообразных многосторонних инициатив — от Лиги арабских государств до Средиземноморского диалога ЕС и Стамбульской инициативы по сотрудничеству, выдвинутой НАТО. Однако по ряду причин все эти структуры имеют серьезные недостатки и не обладают тем сочетанием легитимности, возможностей, полномочий, ресурсов и представительности, которое необходимо для их превращения в подлинно эффективные организации. К этой же категории, несомненно, относится и ССАГПЗ.

Поучительные уроки для строительства новой системы безопасности в районе Персидского залива можно извлечь из опыта создания ряда региональных структур безопасности на Ближнем Востоке, в Азиатско-Тихоокеанском регионе и в Европе. В краткосрочной перспективе наиболее актуальный пример создания нового форума для регионального диалога по вопросам международной безопасности — деятельность Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН). В долгосрочном же плане полезный опыт функционирования более структурированных, юридически обязывающих систем безопасности дает история Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) и его преемницы — Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Мадридская конференция

Мадридская конференция была проведена по инициативе США в 1991 году, после окончания первой войны в Персидском заливе, в соответствии с предложениями госсекретаря Джеймса А. Бейкера-третьего о создании в регионе новой системы безопасности. Мадридский процесс заложил основу для многостороннего сотрудничества по проблемам регионального масштаба — водные ресурсы, экология, контроль над вооружениями и региональная безопасность, беженцы и экономическое развитие. В этих дискуссиях принимали участие Израиль, большинство арабских государств, США, Россия и ЕС.

Рабочим группам по водным ресурсам и контролю над вооружениями удалось добиться кое-каких результатов. Однако, когда израильско-палестинские переговоры, к которым были привязаны многосторонние дискуссии, зашли в тупик, весь процесс забуксовал, а затем и сошел на нет.

После срыва Мадридского процесса эксперты по Ближнему Востоку и представители государств продолжали энергичные дискуссии о региональной архитектуре безопасности. Однако они проходили в основном на неправительственном уровне («второй трек») или с ограниченным участием государственных чиновников («трек 1,5») и почти не дали результатов в плане конкретных договоренностей.

АСЕАН

При построении собственной системы безопасности страны Залива могли бы извлечь уроки из опыта создания аналогичных региональных структур в Азиатско-Тихоокеанском регионе и Европе. Конечно, возникшие в результате структуры нельзя просто скопировать в Персидском заливе, поскольку существующие там условия сильно отличаются от ситуации в Европе и Азии в период холодной войны. Однако государства Залива совместно с другими странами-единомышленницами могли бы адаптировать некоторые методы из других регионов для разработки действенного и реалистичного в политическом отношении плана региональной архитектуры безопасности, а также преодоления политических, дипломатических и практических препятствий этому процессу.

В этом смысле как позитивный, так и негативный опыт АСЕАН мог бы быть весьма полезен. Положительной стороной является Договор о дружбе и сотрудничестве, заключенный в 1976 году в рамках АСЕАН и устанавливающий основополагающие принципы, которым страны-участницы в целом следуют и которые могли бы послужить основой для Устава нового форума по вопросам безопасности в Персидском заливе:

а) Взаимное уважение к независимости, суверенитету, равноправию, территориальной целостности и национальной идентичности всех стран;

б) Право каждого государства на существование без вмешательства, подрывной деятельности и принуждения извне;

в) Невмешательство во внутренние дела друг друга;

г) Урегулирование разногласий и споров мирным путем;

д) Отказ от применения силы и угроз такого применения.

Другим позитивным примером для возможного развития нового форума по вопросам безопасности в Персидском заливе может служить медленная, но неуклонная эволюция Регионального форума АСЕАН (РФА), по сути представляющего собой орган безопасности Ассоциации. РФА был создан в середине 1990-х для «содействия конструктивному диалогу и консультациям по вопросам политики и безопасности, представляющим общий интерес, и [...] существенного вклада в усилия по укреплению доверия и превентивной дипломатии в Азиатско-Тихоокеанском регионе». В учредительном документе этой организации был сформулирован трехэтапный подход к развитию Форума: сначала меры по укреплению доверия, затем превентивная дипломатия и, в долгосрочной перспективе, создание потенциала для урегулирования конфликтов.

Что же касается отрицательной стороны, то, пока РФА согласовывал долгосрочный план реализации этого подхода, продвижение вперед шло крайне медленно, что у многих американских чиновников вызывало крайнее раздражение.

Сторонники РФА утверждают, что он позволил выработать у стран-участниц «чувство локтя» в стратегическом плане, а также стал основной площадкой для диалога по проблемам региональной безопасности и выработке совместных мер по укреплению мира и безопасности в регионе. Они также говорят об определенном, пусть и довольно скромном, сотрудничестве на уровне специализированных рабочих групп, заседающих в перерывах между ежегодными сессиями на уровне министров — особенно в вопросах борьбы с пиратством, оказания гуманитарной помощи и ликвидации последствий стихийных бедствий. Эти дискуссии, охватывающие такие темы, как противодействие терроризму, международной преступности, а также нераспространение ядерного оружия и разоружение, дают некоторые результаты, поскольку в них участвуют страны-единомышленницы, имеющие общие цели и возможность действовать.

В то же время критики Форума — в основном это американские эксперты по Азиатско-Тихоокеанскому региону — пренебрежительно называют его «говорильней», почти не дающей отдачи в виде конкретного сотрудничества по обузданию кризисов, предотвращению конфликтов и укреплению доверия. Они утверждают, что способности РФА решать проблемы будет и дальше препятствовать слишком широкий состав его участников, строгое соблюдение принципов суверенитета и невмешательства во внутренние дела, затрудняющее практическую реализацию превентивной дипломатии, и взаимно противоречивые стратегические потребности участников.

Тем не менее характер структурной взаимосвязи между АСЕАН и РФА в потенциале позволяет решить непростой вопрос об участии США и других не принадлежащих к региону государств в форуме по вопросам безопасности в Персидском заливе. За период существования АСЕАН в его рамках сформировалось несколько отдельных форматов, связанных с основной организацией. Среди них можно назвать «АСЕАН плюс 3» (Китай, Япония и Южная Корея), Саммит стран Восточной Азии, проходящий ежегодно с участием лидеров 18 государств, включая Соединенные Штаты, и РФА, в состав которого входят США и еще 26 государств. Кроме того, Совещание министров обороны стран-членов АСЕАН с диалоговыми партнерами («СМОА-плюс») позволяет участникам Ассоциации совместно с восемью государствами-партнерами обсуждать проблемы безопасности мореплавания, борьбы с террором, оказания гуманитарной помощи и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также проведения миротворческих операций.

СБСЕ и ОБСЕ

Многие аспекты деятельности Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, результатом которой стало подписание в 1975 году Заключительного акта Хельсинкской конференции, обеспечившего улучшение отношений между Востоком и Западом, актуальны и при создании новой организации по безопасности в Персидском заливе. Подобно АСЕАН, в основе деятельности СБСЕ лежала учредительная декларация о принципах — нормах, которые могли бы подойти и для нового форума по безопасности в Персидском заливе. Среди них — уважение суверенитета, неприменение силы, нерушимость границ и территориальной целостности государств, мирное урегулирование разногласий и невмешательство во внутренние дела других стран. Более того, поначалу СБСЕ не имело постоянной институциональной структуры с собственным секретариатом. Оно состояло из ряда последовательных заседаний и конференций в различных городах Европы, проводившихся в рамках Хельсинкского процесса. Такой же неформальный процесс без жесткой организации имеет смысл и в Заливе — по крайней мере до тех пор, пока участники нового форума не будут готовы действовать в более формализованных рамках.

В то же время, в отличие от затяжного диалога по вопросам безопасности в рамках АСЕАН, Хельсинкский процесс привел к заключению ряда важнейших соглашений в истории контроля над вооружениями и мер по укреплению доверия. Хельсинкский заключительный акт 1975 года, Стокгольмское соглашение 1986 года, Венский документ 1990 года и заключенный в том же году Договор об обычных вооруженных силах в Европе заложили основу для ряда мер по усилению транспарентности, обмену информацией, верификации и инспектированию, ограничению вооружений, что позволило существенно снизить напряженность, стабилизировать баланс между Востоком и Западом в военной сфере и сократить риск военного конфликта в центре Европы. Не менее важно и то, что Хельсинкский процесс закрепил нормы поведения участников, снизив неопределенность относительно их намерений и усилив предсказуемость, а значит, и стабильность. На саммите 1994 года было решено превратить СБСЕ в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе с постоянной штаб-квартирой в Вене.

С учетом ситуации в регионе создание аналога ОБСЕ в Персидском заливе представляет собой чересчур амбициозную цель на ближайшее будущее, и разговоры об учреждении форума подобного типа будут встречены негативно. В повестке дня ОБСЕ куда больший акцент, чем прежде, делался на проблемах демократии и прав человека. Но у государств ССАГПЗ, Ирана и Ирака эти темы вызывают болезненную реакцию, и почти наверняка они не захотят проводить подобные дискуссии в публичном формате. При разработке соглашения о полномочиях и повестке дня новой организации ее потенциальным участникам, не принадлежащим к странам Залива, следует подходить к этому вопросу со всей тщательностью и осторожностью.

Организационные вопросы

На пути построения новой архитектуры безопасности в Персидском заливе существует немало препятствий дипломатического, политического и практического характера. Безусловно, в конечном итоге принимать решение об организационной структуре, сферах деятельности, сути и процедурах функционирования новой системы предстоит в первую очередь местным игрокам.

Какая форма безопасности?

Характер будущей системы напрямую связан с той формой безопасности, которую она призвана обеспечивать — и ответ на этот вопрос предопределит необходимые решения по многим деталям ее деятельности. В общем плане для ситуации в Заливе наиболее актуальны две модели международной безопасности: коллективная оборона и региональный режим безопасности.

Коллективная оборона — модель наиболее известная: именно она лежит в основе обязательств членов НАТО. Согласно пятой статье Вашингтонского договора — учредительного документа НАТО — вооруженное нападение на одну из стран-участниц должно расцениваться как вооруженное нападение на всех членов альянса. Иными словами, речь идет о принципе «один за всех и все за одного». Обязательства в плане безопасности призваны защитить участников договора от внешней агрессии со стороны других держав.

Региональный режим представляет собой другой организационный принцип обеспечения международной безопасности. Главная цель подобной системы — предотвращение агрессии и войны. В рамках такого режима для достижения указанной цели государства-участники устанавливают нормы поведения — правила игры. Принципы регионального режима безопасности нашли четкое воплощение — в той или иной степени — в АСЕАН, СБСЕ и ОБСЕ. При этом в рамках СБСЕ эти принципы были реализованы на практике с наибольшим успехом.

Какой из этих принципов организации многосторонней системы безопасности наиболее уместен с учетом ситуации в Заливе — причем не только текущей обстановки, но и ее наиболее вероятного развития в ближайшие десять лет? Перечисленные модели не обязательно исключают друг друга: их можно создавать параллельно или последовательно в зависимости от развития межгосударственных отношений и представления об угрозах в регионе. В частности, опыт Европы показывает, что различные институты, если они не преследуют противоположных целей, вполне могут сосуществовать и обеспечивать разные формы безопасности. Так, европейские страны НАТО являются также членами ОБСЕ.

ССАГПЗ — организация в сфере коллективной обороны, направленная против Ирана (и внутренней оппозиции монархическим режимам). У США и членов Совета находятся в разработке индивидуальные и коллективные программы по совершенствованию коллективного оборонительного потенциала организации, особенно в плане противоракетной обороны, сотрудничества на море и кибербезопасности. Однако Соединенные Штаты исключают возможность обмена со странами ССАГПЗ взаимными гарантиями защиты или принятие на себя четкого обязательства защищать их от нападения извне, подобного пятой статье Вашингтонского договора. Более того, в своих заявлениях президент Обама ясно дает понять, что его концепция безопасности в Заливе в большей степени строится на основе сотрудничества. Так, выступая на Генеральной Ассамблее ООН в сентябре 2014 года, он отметил: «Пришло время для более широких переговоров в регионе, на которых крупные державы прямо, честно и мирно разрешили бы свои разногласия лицом к лицу за переговорным столом, а не через вооруженных марионеток». Эту же точку зрения он повторил и в мае 2015 года, после саммита США и ССАГПЗ в Кэмп-Дэвиде.

Наиболее практичной, реалистичной и осуществимой моделью системы безопасности в Заливе является сохранение ССАГПЗ в качестве альянса для коллективной обороны и совместная с США работа по совершенствованию интеграции и взаимодействия в его рамках при параллельном создании нового регионального режима безопасности. Именно такая схема реализована в Европе и в Азиатско-Тихоокеанском регионе, где в основе системы безопасности лежат альянсы с участием США, но они дополняются наличием ряда подкрепляющих друг друга региональных и субрегиональных организаций с четкими нормами. Подобная конструкция, несомненно, повлияет на масштаб и состав новой организации в сфере безопасности.

Состав

Помимо стран-членов ССАГПЗ в состав нового форума, организованного по принципу регионального режима безопасности, должны войти Иран, Ирак и крупные внешние державы — только в этом случае его деятельность будет способствовать снижению напряженности, урегулированию конфликтов, укреплению стабильности и безопасности. Однако, как показывает опыт НАТО, ЕС и других крупных и четко структурированных международных организаций, их способность предпринимать решительные действия обратно пропорциональна количеству участников. Поэтому на первом этапе новый форум должен состоять из сравнительно небольшого числа государств-основателей.

Существует немало возможных вариантов с участием всех прибрежных государств Залива (ССАГПЗ, Ирана и Ирака, или ССАГПЗ + 2), а также соседних стран, связанных с государствами ССАГПЗ давними отношениями и имеющих интересы в Заливе, например Египта, Иордании и Турции. Однако расширение географического охвата организации за счет любой из этих стран затруднит принятие решений в рамках форума; неясно также, насколько ценный вклад они могут внести в его деятельность. Вызовы, с которыми сталкиваются эти государства, в основном не связаны с международными проблемами стран Залива, ни одно из них не имеет в этом регионе большого влияния, а обеспечить превосходство ССАГПЗ над Ираном по обычным вооруженным силам можно и без их военного потенциала.

При включении в состав форума стран Леванта неизбежно возникнут сложные проблемы, касающиеся взаимоотношений новой организации с Израилем и израильско-палестинского конфликта. Хотя этот конфликт способствует неопределенности и нестабильности обстановки в регионе, он уже не имеет важнейшего значения в плане региональной безопасности. Кроме того, он лишь незначительно связан с проблемами в сфере безопасности, стоящими перед странами Залива, или конфликтами на Ближнем Востоке и в Северной Африке, где государства ССАГПЗ и Иран оказались по разные стороны баррикад. При этом идея найти для Израиля место в составе нового форума по безопасности в Персидском заливе неприемлема ни для стран ССАГПЗ, ни для Ирана.

Далее, ССАГПЗ + 2 будет трудно договориться о создании нового форума для Залива, если в нем предусмотрено участие крупных внешних держав. Увеличение размеров организации за счет основных региональных держав лишь затянет процесс и вызовет дополнительные разногласия. Более того, стремление с самого начала обеспечить полное представительство стран региона в ее составе не продиктовано необходимостью и как минимум преждевременно — если форум докажет свою дееспособность, новых членов (и наблюдателей) всегда можно подключить позднее. Более того, аналоги нового форума возможно будет создать в других субрегионах Ближнего Востока и Северной Африки.

С этим связан другой, еще более трудный вопрос: какую роль в деятельности форума должны играть внешние участники — государства, международные и неправительственные организации. Политика и решения Индии, Китая, России, США, Японии и, в меньшей степени, ЕС существенно влияют на безопасность, развитие и стабильность в районе Персидского залива. То же самое можно сказать об ООН и, в значительно меньшей мере, о Всемирном банке и Международном валютном фонде. Неправительственные организации, в том числе структуры гражданского общества, также обладают опытом, возможностями и ресурсами, которые могут способствовать решению многих проблем в регионе, однако их участие в работе регионального форума будет для большинства стран Залива весьма чувствительным вопросом.

Непростой задачей на начальном этапе существования форума будет извлечь пользу из потенциала этих участников, не создавая при этом неэффективную и неповоротливую систему, которая может рухнуть под собственной тяжестью. У его стран-основателей есть возможность предоставить внешним участникам, а также странам региона, расположенным за пределами Персидского залива, статус наблюдателей; однако партнеры Америки из государств ССАГПЗ почти наверняка потребуют официально включить в состав форума США в качестве противовеса Ирану.

Однако членство Соединенных Штатов в форуме по безопасности Персидского залива будет неприемлемо для иранской стороны. В качестве прагматичного компромисса, основанного на модели РФА, Вашингтон и Тегеран могли бы договориться, что США и другие внешние державы не войдут в состав основной организации, но смогут участвовать в работе подгрупп нового форума, где будут обсуждаться вопросы безопасности, меры по укреплению доверия, а в конечном итоге, возможно, и шаги по контролю над вооружениями.

Повестка дня

Работу форума следует организовать вокруг нескольких блоков вопросов. Потенциальных тем для включения в повестку дня много, и США нужно без колебаний вносить свои предложения. В конечном итоге, однако, решения о масштабах и параметрах своей деятельности будут принимать сами члены организации. Мы хотели бы обрисовать одну из возможных схем с использованием опыта Мадридской конференции.

Региональная безопасность. Хотя Саудовская Аравия и Иран противостоят друг другу в ряде «опосредованных» конфликтов, задачей регионального уровня по проблемам безопасности может стать решение международных проблем, вызывающих озабоченность у всех участников, таких как безопасность мореплавания, борьба с пиратством и терроризмом. Угроза судоходству со стороны пиратов и террористов затрагивает и арабские государства Персидского залива, и Иран, и соседние державы. Нападения в Ормузском и Баб-эль-Мандебском проливах, через которые проходят важнейшие морские пути, способны в значительной степени блокировать транспортировку нефти и нанести большой ущерб не только местной, но и мировой экономике.

Соединенным Штатам удалось добиться определенного успеха в формировании трех совместных оперативных групп для обеспечения безопасности мореплавания и противодействия терроризму, борьбы с пиратством, а также безопасности и сотрудничества в Арабском заливе. Однако само обозначение театра операций этих сил безопасности — Арабский залив, а не Персидский — уже не позволяет превратить их в по-настоящему представительную структуру.

Для укрепления доверия следует, при сохранении принципов этой структуры, расширить ее полномочия и миссию с тем, чтобы она обеспечивала и диалог по мерам для укрепления доверия в вопросах мореплавания, а также по усилению сотрудничества в борьбе с незаконным оборотом наркотиков и иной контрабандой.

Экология. Сотрудничество по проблемам, связанным с возобновляемыми источниками энергии и изменением климата, представляет собой не слишком затратное и не угрожающее никому начинание, в котором заинтересованы все стороны. Страны ССАГПЗ уже налаживают сотрудничество в этих вопросах, особенно в сфере атомной энергии. Кроме того, одной из приоритетных задач ССАГПЗ уже стала разработка совместной стратегии по устранению последствий экологических катастроф, и в этой сфере у Ирана, из-за его экологических проблем и дефицита водных ресурсов, и арабских государств Залива имеются общие интересы. Другие вопросы в рамках этого блока — обеспечение и защита доступа к питьевой воде, а также контроль продовольственной безопасности в целом.

Торговля и экономика. В условиях колебаний цен на нефть и газ арабские государства Персидского залива разрабатывают амбициозные планы по отходу от модели сырьевой экономики, опирающейся в основном на доходы от добывающих отраслей, прежде всего нефтегазовой. Еще большую актуальность этим задачам придает демографическая ситуация в регионе, в частности увеличение доли молодежи в составе населения. Чтобы предотвратить возможное брожение, одного расширения функций социального государства — как в Иране, так и в арабских странах Залива — будет недостаточно. Но пока добиться перестройки устаревшей системы образования и создания подлинной «экономики знания», способной привлечь инвестиции, обеспечить диверсификацию народного хозяйства, а также усилить спрос на квалифицированную рабочую силу, этим странам не удается. Если повестка нового форума в сфере безопасности будет включать блок вопросов по экономическому развитию, это поможет одновременно укрепить доверие между его членами и обеспечить свободный обмен идеями и стратегиями. В такой деятельности Иран уже готов принимать участие.

В связи с созданием нового форума по региональной безопасности неизбежно встанет вопрос о целесообразности наделения его полномочиями обсуждать внутриполитические реформы, ситуацию с правами человека и другие проблемы политического, социального, культурного и экономического характера. Все это весьма чувствительные вопросы для членов ССАГПЗ, Ирана и Ирака — так же, как и проблемы, связанные с совершенствованием государственного управления (не касающегося демократизации) и защищенностью населения (то есть способностью государства обеспечивать базовые нужды граждан).

Америке придется смириться с тем, что в настоящее время условия для продвижения ее программы по демократизации и обеспечению прав человека в рамках нового форума по безопасности еще не созданы. Для осуществления своих планов по реформированию политического и силового секторов в странах региона Вашингтону необходимо будет энергичнее задействовать двустороннюю дипломатию и военную помощь.

Структура и процедуры

С учетом враждебности и недоверия, существующих между потенциальными участниками, и отсутствия у них в последние десять лет какого-либо серьезного взаимодействия, налаживание устойчивого диалога по вопросам «жесткой» и «мягкой» безопасности в регионе будет иметь немалое политическое, психологическое и символическое значение. Однако целью должны быть не переговоры ради переговоров, а диалог, позволяющий достичь договоренностей по конкретным формам политической координации действий и сотрудничеству в сфере безопасности — мерам по укреплению доверия и безопасности, а также согласованным правилам и стандартам, повышающим предсказуемость и стабильность. Соответственно, структуру организации, правила принятия решений и рабочие процедуры следует оптимизировать для реальных действий, а не результатов по принципу наименьшего общего знаменателя.

В рамках новой дискуссии следует сформировать рабочие группы (по блокам вопросов), каждая из которых должна определить охват и параметры собственной деятельности. С учетом напряженных отношений между многими из участников и новизны всего предприятия этим группам лучше всего предоставить значительную самостоятельность. Это позволит им действовать в соответствии с собственными правилами и процедурами, идти вперед своим темпом — этот процесс носит название «изменяемой геометрии».

Структура этих групп должна быть открытой и гибкой — предпочтительнее, чтобы они состояли из стран, имеющих общие интересы в соответствующих вопросах, а также обладающих готовностью, ресурсами и способностью к коллективным действиям. Никого из участников форума нельзя принуждать к участию в той или иной рабочей группе, но ни одна из стран не должна обладать и правом вето на вхождение другой страны в какую-либо из групп. Рабочие группы должны дополнять, а не заменять действия существующих организаций (например, Лиги арабских государств, ССАГПЗ или Форума по стратегическому сотрудничеству США и ССАГПЗ).

Учреждение форума

Какова наиболее целесообразная стратегия воплощения этой идеи на практике? Здесь существуют два варианта — политический и функциональный. Они не являются взаимоисключающими.

Политическая стратегия должна основываться на тезисе о том, что главная проблема для всего начинания заключается в отношениях между Ираном и Саудовской Аравией, и без некоторой разрядки напряженности между ними создать новый региональный форум по безопасности будет крайне трудно. У этих стран существуют глубокие разногласия по целому ряду вопросов региональной безопасности, и многие из них полностью преодолеть невозможно. Но при всех этих противоречиях Саудовскую Аравию и Иран объединяет заинтересованность в противодействии самопровозглашенному «Исламскому государству», недопущении прямого конфликта друг с другом, обеспечении нерушимости границ, бесперебойности поставок нефти и свободы судоходства. Таким образом, две стороны в состоянии достичь договоренности по некоторым согласованным правилам игры, способным серьезно снизить межконфессиональную напряженность в регионе и создать более благоприятный политический климат для строительства новой системы безопасности.

Данный подход во многом строится на осознании того, что Саудовская Аравия и Иран не обречены быть врагами, а их отношения не укоренены в некий непримиримый конфликт между персами и арабами, суннитами и шиитами. Безусловно, в основе их соперничества лежат глубокие структурные и религиозные факторы. Но в конечном итоге взаимоотношения двух стран определяются борьбой за влияние, а не межконфессиональными распрями. Кроме того, от конкретных правителей в Тегеране и Эр-Рияде зависит куда больше, чем считают многие аналитики. В недавней истории этих стран были периоды, когда Саудовская Аравия и Иран сотрудничали — пусть и не в такой теплой атмосфере, что существует между союзниками. Это происходило тогда, когда их правящие режимы считали такое сотрудничество выгодным в экономическом и стратегическом отношении. Самым наглядным примером здесь являются 1990-е — после ирано-иракской войны и захвата Кувейта Саддамом Хусейном, когда обе страны столкнулись с иракской угрозой и начали выравнивать свою нефтедобывающую политику для борьбы с растущим бюджетным дефицитом (результатом стало соглашение по квотам 1999 года).

Ключевую роль в характере отношений играли и лидеры обеих стран: в 1995 году из-за болезни короля Фахда руководство внешней политикой Саудовской Аравии перешло к наследному принцу Абдулле, считавшему, что примирение с Ираном усилит позиции умеренных сил в его руководстве. Иранская же сторона стремилась восстановить отношения со странами Залива по экономическим соображениям. В 1997—2005 годах, когда президентом был Мохаммад Хатами, эти отношения развивались наиболее успешно и завершились заключением ряда соглашений в сфере безопасности. Хотя при президенте Ахмадинежаде отношения резко ухудшились, обе стороны по-прежнему поддерживали диалог на определенном уровне, особенно по Ливану после его войны с Израилем в 2006 году. Таким образом, при всей своей эпизодичности, эта история сдержанного взаимодействия показывает, что взаимная враждебность между двумя странами смягчается при смене руководства, обстановки в регионе и экономических интересов.

Функциональный подход к запуску регионального диалога по вопросам безопасности предусматривает привлечение как правительственных, так и, возможно, неправительственных экспертов для обсуждения международных проблем, по которым у потенциальных стран-участниц имеются общие интересы. Это могут быть вопросы пресечения наркотрафика и контрабанды, защиты окружающей среды, энергетического сотрудничества, климатических изменений, сейсмического мониторинга, оказания гуманитарной помощи и ликвидации последствий стихийных бедствий, управления природными ресурсами, взаимодействия в сфере медицины и здравоохранения, обеспечения безопасности мореплавания. По аналогии с процессом интеграции Германии в состав послевоенной Европы, сотрудничество в одной сфере будет распространяться и на другие области. Успех этих функциональных дискуссий может также усилить поддержку более амбициозной цели — разработки новых правил для устойчивой организации по безопасности.

С учетом сохраняющегося антагонизма между Ираном и Саудовской Аравией, а также других политических рифов, которые придется обходить, на первом этапе для Персидского залива наиболее уместным мог бы стать функциональный подход «снизу». СБСЕ понадобилось два года для заключения Хельсинкского Заключительного акта и почти двадцать лет, чтобы участники превратили Совещание в постоянно действующую структуру. Вместо попыток созыва конференции для достижения договоренности по всем деталям, связанным с новой организацией, было бы лучше создать гибкие и неформальные возможности для диалога между государственными чиновниками по вопросам технического характера, вызывающим меньше разногласий. Этот диалог возможен даже в условиях конфликта между Саудовской Аравией и Ираном.

Читать продолжение