Иран хотел бы взять на себя безопасность в Персидском заливе, Часть2
2 Декабря 2015

• Версия для печати

Проблема создания жизнеспособного форума

Заложение основы для этого форума сопряжено с серьезнейшими проблемами. Некоторые из этих препятствий можно преодолеть, нейтрализовать, уменьшить или обойти при наличии твердого руководства, искусной дипломатии и реалистичного плана. Слишком большой размах на первом этапе — всеобъемлющий и амбициозный подход — приведет к провалу всего начинания, а привязка любого продвижения в сторону нового режима безопасности в Заливе к общей разрядке напряженности между Ираном и Саудовской Аравией почти наверняка окончится неудачей. Вместо этого необходимо определить набор более скромных и реалистичных задач по укреплению доверия в регионе и закладке фундамента для более устойчивой структуры.

Но даже такие шаги, нацеленные на быстрый результат, поначалу могут столкнуться с препонами — так, на удивление серьезным препятствием стало согласование «правильного» названия региона. Авторы участвовали в переговорах между арабскими государствами Залива и Ираном в рамках «второго трека» и стали свидетелями того, как обсуждение серьезных вопросов забуксовало, потому что стороны не могли договориться о терминологии: «Персидский залив», «Арабский залив» или просто «Залив». В данном случае выбрать нейтральное, устраивающее всех название для нового форума могли бы внешние эксперты.

Впрочем, и помимо этих семантических затруднений, создание дееспособной структуры потребует решения ряда непростых задач. И главная из них связана с различными концепциями безопасности в Заливе.

Взгляды Ирана и арабских государств на проблемы безопасности в Заливе

Вне зависимости от характера режима в Тегеране, Саудовская Аравия и арабские государства Персидского залива будут требовать военной поддержки извне, чтобы уравновесить тревожащий их демографический, экономический и военный потенциал Ирана. В то же время для утверждения своего лидерства, которое, как считают в Тегеране, принадлежит стране по праву, иранцы и дальше будут требовать вывода из района Залива американских и любых других иностранных войск. Жесткие и принципиальные деятели из окружения аятоллы Хаменени не делают различия между арабскими странами Залива и «высокомерной» Америкой, считая их марионетками Вашингтона в его политике «окружения» Ирана.

Другой точки зрения придерживаются прагматики из лагеря президента Хасана Рухани: по их мнению, соглашение по ядерной программе может расчистить путь к сотрудничеству с малыми государствами Залива, что позволит вбить клин между этими странами с одной стороны и Саудовской Аравией и США с другой. Данная точка зрения — проявление традиционного для Тегерана стремления использовать противоречия между странами Залива, чтобы развивать отношения с отдельными государствами, а не с ССАГПЗ в целом.

Умеренные круги в иранском руководстве также зондируют почву на предмет возможного сближения с правящей элитой Саудовской Аравии. Последним по времени примером такого подхода стало выдвинутое министром иностранных дел Ирана Мохаммадом Джавадом Зарифом в апреле 2015 года предложение о создании в районе Персидского залива нового коллективного форума для диалога, призванного способствовать сотрудничеству. В статье, опубликованной недавно The New York Times, он отметил, что этот диалог должен затрагивать «широкий круг вопросов, в том числе меры по укреплению доверия и безопасности, борьбу с терроризмом, экстремизмом и межрелигиозной враждой, обеспечение свободы мореплавания и бесперебойности поставок нефти и другого сырья, а также защиту окружающей среды». Помимо этого, Зариф призвал включить в тематику диалога разработку формальных соглашений о ненападении и сотрудничестве в сфере безопасности, предлагая ограничить круг участников обсуждения самими странами региона и положить в его основу существующие механизмы многосторонних переговоров.

Однако для арабских государств Залива такие предложения плохо сочетаются с их глубоко укоренившимися опасениями и скепсисом в отношении намерений Ирана. Эр-Рияд, в частности, обеспокоен тем, что даже при наличии дружественного режима в Тегеране королевство получит статус младшего партнера, поскольку фаворитом США станет Иран, как это было во времена Ричарда Никсона с его доктриной «двойной опоры». Более того, в странах Залива продолжают считать, что какими бы добрыми ни были намерения Зарифа, Рухани и других «умеренных», внешнеполитический курс Ирана в конечном итоге определяется «принципиальными» и их союзниками из Корпуса стражей Исламской революции.

В последнее время, в рамках более активной политики короля Салмана, официальные лица и комментаторы из Саудовской Аравии говорят, что повышение энергичности и сплоченности ССАГПЗ снимет необходимость во внешнем противовесе Ирану. Некоторые комментаторы из Эр-Рияда доходят даже до призывов официально включить в состав ССАГПЗ Йемен с его 24-миллионным населением, чтобы арабские государства Залива приобрели демографическое превосходство над Исламской Республикой. Однако подобные предложения, наряду с периодическими ультиматумами в адрес США по принципу «с вами или без вас», в конечном итоге представляют собой блеф и форму давления. Причина в том, что у Саудовской Аравии и других арабских государств Залива нет реальной стратегической альтернативы Соединенным Штатам в качестве гаранта безопасности, а эффективность их вооруженных сил и разведки очень сильно зависит от американской помощи.

Источники единства и разброда в ССАГПЗ

Помимо противоположности взглядов Ирана и арабских государств Залива, препятствием служит и хронический разброд в составе самого ССАГПЗ. Однако в последнее время изменение динамики развития событий в регионе и внутриполитические сложности в странах ССАГПЗ несколько поумерили этот разнобой.

Во-первых, угроза со стороны Ирана — которую ССАГПЗ усматривает в военной, финансовой и дипломатической помощи, которую эта страна оказывает правящему режиму в Сирии, действиях поддерживаемых Ираном повстанцев-хуситов в Йемене и контроле Тегерана над могущественными шиитскими военизированными группировками в Ираке — привела к беспрецедентной демонстрации единства странами-участницами Совета. Эффективным инструментом сплочения стала, в частности, возглавляемая Саудовской Аравией военная операция в Йемене. Даже Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ), прежде равнодушно относившиеся к хуситской угрозе, присоединились к этой акции, предоставив контингент сухопутных войск и перенацелив свои истребители с атак против исламистских формирований в Ливии на выполнение боевых задач в Йемене.

Еще одна — более тревожная — демонстрация сплоченности произошла в сфере внутренней безопасности. Спецслужбы стран ССАГПЗ сегодня сотрудничают в беспрецедентном масштабе, составляя черные списки диссидентов, отказывая в визах иностранцам, критически относящимся к их режимам, и проводят аресты в интересах друг друга. Даже в Кувейте, ранее одном из самых открытых и толерантных монархических государств ССАГПЗ, спецслужбы задерживают политиков, активистов и блогеров за такие правонарушения, как критика возглавляемой Эр-Риядом операции в Йемене и, согласно формулировке министерства внутренних дел, «оскорбления» в адрес королевской семьи Саудовской Аравии. В Бахрейне же кампания арестов развернулась еще шире.

Третьим, менее очевидным источником единения стран Залива стало формирование у них за последние десять лет новой культурной идентичности — халиджи (в буквальном переводе «залив»). Отчасти она насаждается «сверху» в рамках стратегии правящих режимов — особенно Абу-Даби, Дубая и Дохи — по превращению Залива в один из перекрестков мировой торговли, искусства, образования и спорта. Однако новый национализм Залива формируется и снизу. Комментаторы часто отмечают, что с ослаблением или крушением традиционных культурных центров арабского мира в результате гражданских войн, внешних агрессий и революций — в Леванте, Ираке и Египте — центр тяжести в этой сфере неизбежно перемещается в район Залива.

В экономике мы наблюдаем рост взаимных инвестиций в странах Совета. Стимулом для расширения сотрудничества стали в том числе возникшие недавно планы по развитию атомной энергетики и энергетической диверсификации в арабских государствах Залива. Еще одним источником единения и национальной гордости стал рост национальных авиакомпаний этих государств по отношению к американским перевозчикам.

Несмотря на все это, ряд структурных источников разброда в регионе по-прежнему существует, и в целом они перевешивают недавние проявления сплоченности. Во многом эти разногласия связаны с династическими распрями, территориальными спорами и просто географическими факторами. Последние с наибольшей наглядностью проявляются в позиции Омана, традиционно занимающего обособленное положение в ССАГПЗ, который издавна считает себя скорее державой Индийского океана и теснее связан с Ираном, чем с Аравийским полуостровом. Это проявилось, в частности, в том, что именно Оман способствовал проведению тайных, закулисных переговоров между американскими и иранскими дипломатами высокого уровня, заложивших основу для последующих переговоров группы «5 + 1» с Тегераном.

Эти структурные проблемы способен усугубить ряд назревающих событий. Странам Залива предстоит смена монархов, при которой может возникнуть соблазн вмешаться в процесс передачи власти у соседей, чтобы добиться преимуществ для себя. В экономическом плане разброд между странами Залива может вызвать отход от сырьевой экономической модели. Арабские государства Персидского залива традиционно демонстрируют предпочтение к двусторонним торговым договоренностям с внешними державами — переговоры Бахрейна с Соединенными Штатами по соглашению о свободной торговле возмутили Саудовскую Аравию, обвинившую его в «раскольнической деятельности» по отношению к ССАГПЗ.

На данный момент успехи США в стимулировании единства стран Залива довольно сомнительны — особенно в сфере безопасности. С одной стороны, усилия Вашингтона по совершенствованию взаимодействия между ними дают определенные результаты, особенно в плане безопасности мореплавания, а в последнее время — и в создании интегрированных систем ПВО и ПРО. Кроме того, американская дипломатия сыграла ключевую роль в достижении консенсуса этих стран относительно кампании против «Исламского государства» в Ираке и Сирии, хотя большая часть боевых вылетов по-прежнему выполняется ВВС США. С другой стороны, американские поставки вооружений и обучение военнослужащих стран Залива стимулирует отдельные государства к двусторонним партнерствам в сфере безопасности — и в целом они не проявляют готовности к отказу от модели «колеса и спиц», характерной для их отношений с США. В 2014 году министр обороны США Чак Хейгел заявил, что США будут поставлять оружие ССАГПЗ как коллективному органу, но воплотить эту идею на практике оказалось непросто.

Новая направленность политики США в Заливе

США стараются развеять опасения стран Залива относительно ядерного соглашения с Ираном и ухода Америки из региона, продавая им вооружения и обновляя свои действующие обязательства в сфере безопасности. Страны ССАГПЗ — важные партнеры Вашингтона в военной области и борьбе с терроризмом, поэтому поставки оружия и повышение военного потенциала являются важными элементами сотрудничества Соединенных Штатов с этими государствами.

Тем не менее интересы США и некоторых их партнеров из ССАГПЗ различаются, и порой значительно. Более того, нельзя утверждать, что страны Залива, особенно Саудовская Аравия и ОАЭ, убеждены в искренности Вашингтона или хотя бы в его способности сделать то, что они хотят, в необходимые сроки. Государства Залива уже обладают — и какое-то время будут обладать — превосходством над Ираном по обычным вооружениям, а предлагаемое Соединенными Штатами оружие и снаряжение малопригодно для борьбы с асимметричными угрозами, которые, по их мнению, исходят от Ирана и его марионеток. Эта помощь не принесет им пользы и в устранении внутренних угроз стабильности в этих странах.

Если США и дальше будут сосредоточиваться только на заверениях в адрес стран Залива, последние будут по-прежнему добиваться от Вашингтона обязательств, одновременно предпринимая действия, порой подрывающие региональную стабильность, в которой заинтересованы обе стороны. Иными словами, опора на проверенные временем рецепты, возможно, необходима для защиты ключевых интересов США в Заливе, но этого явно недостаточно.

Совместный комплексный план действий, согласованный группой «5 + 1» и Ираном, создал возможность для инициативы США по налаживанию диалога о новом региональном форуме и системе безопасности, способных снизить зависимость стран Залива от дорогостоящего американского военного присутствия, а также более эффективно, чем военные интервенции Вашингтона и этих стран, укрепить долгосрочную стабильность и обеспечить устойчивое и менее затратное равновесие сил. В конечном итоге это, вероятно, поможет стимулировать внутренние реформы в государствах Залива — как в области государственного управления, так и в других сферах, — которые необходимы им, чтобы сохранить стабильность и безопасность в долгосрочной перспективе. Без работоспособных институтов в сфере экономики и региональной безопасности результативность американской стратегии опоры на арабские государства Залива при решении проблем безопасности региона будет ограничена их системными изъянами.

Для построения этих институтов Соединенным Штатам необходимо повысить свои амбиции и ставки в дипломатической игре. Чтобы не попасть на политическое и дипломатическое минное поле, Вашингтону надо будет тщательно взвесить свою роль в этом новом начинании. Устойчивость новой системы безопасности потребует заинтересованности местных игроков — в первую очередь эту инициативу должны принять Саудовская Аравия и Иран, — а на начальном этапе ее создания будет необходима поддержка извне. При всем вышесказанном следует отметить, что значимого прогресса на Ближнем Востоке редко удается добиться без ощутимой лидерской роли США. Соединенным Штатам нужно будет участвовать в работе нового форума, чтобы создать противовес Ирану. Более того, само его создание — и в потенциале превращение в более структурированную систему безопасности — должно быть, по необходимости, возглавляемым Вашингтоном поэтапным процессом компромиссной дипломатии.

Для достижения успешного результата потребуется более продуманная концепция американского лидерства, связанная с тем, что на практике новый подход к проблемам безопасности в Заливе не может быть реализован без поддержки и сотрудничества самих стран региона.

Таким образом, Вашингтон может и должен предлагать идеи и решения, но ему не следует диктовать свою волю. Если роль США в создании нового форума по безопасности будет очевидна всем, это воспримут с подозрением, а любой план, воспринимаемый как «сделанный в Америке», будет обречен на провал. Более того, хотя Вашингтон должен быть готов к определенным рискам, связанным со стимулированием участия в новой системе, он не должен брать на себя все опасности и издержки, связанные с продвижением этой инициативы, а значит, и ответственность в случае ее провала. Рабочими принципами Вашингтона, среди прочего, должны быть решение региональных проблем самими странами региона и привлечение международных партнеров к делу строительства новой системы.

Участие Ирана в работе форума станет для большинства партнеров из ССАГПЗ, и особенно для Саудовской Аравии, горькой пилюлей, и поддержка Соединенными Штатами членства Ирака в новой организации тоже встретит сопротивление. Со странами, более примирительно настроенными по отношению к Ирану и Ираку, в частности, Оманом, Кувейтом и ОАЭ, вероятно, достаточно будет мягкого «выкручивания рук». Но Эр-Рияд Вашингтону, скорее всего, придется убеждать на самом высоком уровне, иначе его руководство просто не воспримет эту инициативу всерьез. Впрочем, это «выкручивание рук» не должно перерасти в прямое американское посредничество в споре между Саудовской Аравией и Ираном, поскольку оно вызовет у Эр-Рияда подозрения относительно намерений Вашингтона и может обернуться негативной реакцией обеих стран.

Сначала необходимо заручиться согласием Саудовской Аравии на эту инициативу. Если Эр-Рияд даст добро на неформальные предварительные дискуссии с другими потенциальными участниками, Соединенным Штатам следует передать эти предложения странам (возможно, в рамках контактной группы), которые способны воспринять их с наибольшим энтузиазмом — или с наименьшим неприятием. Подходящими кандидатами на лидерство в этой группе были бы генеральный секретарь ООН и верховный представитель ЕС по вопросам внешней политики. Полезную посредническую роль в контактах с Ираном мог бы снова сыграть Оман, а отчасти эту задачу можно также возложить на ЕС и Индию. Индия в особенности заинтересована в усилении своего влияния в Заливе. Кроме того, конструктивную роль в обеспечении поддержки нового форума с Ираном могли бы сыграть Россия и Китай.

Представителям различных американских ведомств необходимо будет придерживаться единого сценария, чтобы усилить резонанс основных сообщений, которые должен передать Вашингтон:

В ближайшие месяцы Соединенным Штатам следует воспользоваться любыми имеющимися возможностями в сфере дипломатии для начала конфиденциальных дискуссий с арабскими государствами Персидского залива и другими потенциальными участниками регионального форума по безопасности для обеспечения их интереса к этой инициативе и ее поддержки. В свете заявления эмира Катара на Генеральной Ассамблее ООН можно предположить, что и эта страна готова предоставить площадку для диалога между Ираном и странами ССАГПЗ. В ближайшие год-два соответствующие встречи можно организовать в различных официальных и неофициальных форматах в странах региона.

По данной инициативе нужно провести непубличные дискуссии между госсекретарем США Джоном Керри и его коллегой из Саудовской Аравии, а также, в зависимости от исхода этих переговоров, прямые или непрямые трехсторонние дипломатические встречи в формате Тегеран — Эр-Рияд — Вашингтон. Проект декларации о принципах по общему образцу Договора о дружбе и сотрудничестве АСЕАН мог бы стать основной темой этих дискуссий и основой будущей системы безопасности.

Со временем, если данный диалог перерастет в конкретные формы сотрудничества и укрепит доверие между участниками, этой неформальной системе встреч можно будет придать официальный, институализированный характер. Кроме того, повестка дня может быть расширена при включении в нее более существенных мер по укреплению безопасности и доверия, а также — вероятно, в более отдаленном будущем — даже и вопроса сокращения вооружений.

Заключение

Руководству США не следует питать иллюзий относительно трудностей, связанных с преодолением давнего взаимного недоверия между странами Залива и предрасположенности арабских государств региона к двусторонним соглашениям по безопасности с Соединенными Штатами, а не к взаимному сотрудничеству друг с другом. Концепция нового форума по безопасности и, тем более, будущего юридически закрепленного режима безопасности — это одно, а ее реализация — совсем другое. Очень многое будет зависеть от соотношения сил между прагматиками и сторонниками жесткой линии в Тегеране, а особенно от расчетов аятоллы Хаменеи. Создание нового форума будет зависеть также от готовности Саудовской Аравии снизить градус конфессиональной пропаганды в СМИ и угроз в отношении Ирана, что на сегодняшний день порождает нездоровый уровень суннитского национализма.

Однако региональная стратегия США, основанная только на «отбрасывании» Тегерана в ущерб снижению напряженности и сотрудничеству с Ираном там, где интересы двух стран совпадают, приведет к усилению конфронтации, а не ее ослаблению. Более эффективной в плане отстаивания американских интересов была бы политика, включающая параллельные усилия по налаживанию инклюзивного диалога в Заливе. Она могла бы даже улучшить шансы на успешную реализацию Совместного комплексного плана действий, если дискуссии и сотрудничество в рамках форума приведут к ослаблению недоверия арабских государств Залива к Ирану.

Воплощение изложенной концепции столкнется с рядом препятствий. Однако сейчас самое подходящее время для попытки создания такого форума. Его долгосрочный успех будет зависеть от формирования набора краткосрочных процедур и задач — реалистичных, скромных по масштабу и способствующих созданию взаимного доверия как основы для будущих, более амбициозных договоренностей в сфере безопасности.

FREDERIC WEHREY, RICHARD SOKOLSKY

Read more at: http://carnegie.ru/2015/...